微思客版块, 法律白话文

人权理念在地化的关键──依法设立的国家人权机构|微思客

首页图片来源:Vincent Chien
编者按 

二二八事件是台湾现代史最重要的事件,之后台湾紧接着实施长达38年的戒严,至少数万名民众在白色恐怖时期死亡、失踪、监禁;二二八事件数十年来成为禁忌的话题,成为后来族群对立冲突的原因。 1995年,时任总统李登辉公开向二二八事件受难者道歉,各地陆续为受难者建立纪念碑与纪念园区,政府还将2月28日订定为和平纪念日,并对受难者家属予以赔偿和恢复名誉。二二八议题牵涉到台湾人权的问题。本日推送人权文章,介绍台湾现行的人权机构有哪些?而我们对于独立的国家人权机构应该抱持什么样的期待。

李柏翰 | 英国萨塞克斯大学博士生 

刘容真 | 法律白话文[人权专题]客座专栏作者

日前「两公约第二次国际审查会议」揭开序幕,虽然最终的结论性意见与建议还没出炉,但势必将提到「国家人权委员会」的设立问题。事实上,出席开幕式的副总统陈建仁已表示,政府将在今年就国家人权委员会设置事宜做出决定。 (1)

根据人权公约施行监督联盟在现场的第一手观察(2),已经透出本届委员对该议题的关注;其实早在2013年时,人权专家针对初次报告的审查意见,就已经「建议政府订出确切时间表,把依《巴黎原则》成立独立的国家人权委员会列为优先目标」。 (3)

不过,国际人权法对国家人权机构(national human rights institution)的想像(应然)与设计(实然)是什么? 《巴黎原则》又说了什么呢?从这些问题出发,本文想稍微聊聊台湾现行的人权机构有哪些,而我们对于独立的国家人权机构应该抱持什么样的期待。

普世的人权价值,在地的人权保障

独立的国家人权机构,旨在保护并实现国家管辖下所有人「身为人」且「作为人」的尊严与自由。若国际人权公约是人权的清册,那么国家人权机构应该确保统治者遵守国际人权公约的规范,因此它势必得超然于国家机器之外,才有可能成为协助人民监督、平衡、寻求救济,甚至对抗政府的后盾。

在国家实践上,国家人权机构主要以两种形式呈现,一种是人权监察使(human rights ombudsman),另一种则是人权委员会(human rights commission)。两者都具有调查与针砭政府的功能,然前者多半是以个人身份,代表境内所有人权工作者监督政府的施政作为;后者则是以委员会形式,提供各人权组织咨询和申诉的管道。

随着人权意识遍地开花且于各议题中深化等发展,后来出现越来越多混合型的组织,除了接受个人与团体申诉外,同时也处理广泛的人权议题,包括推动民主改革、协助社会弱势、公平选举监督,甚至反贪腐、人权教育设计等工作,目标在于建立法治社会与良善治理(good governance)的政治文化。

虽然人权机构的独立性取决于国内法规授权的程度,但基本上,人权机构的职权须是宪法或立法授权确立的,而不该只是行政机关辖下的层级,如此才能避免人权机构与行政机关之间球员兼裁判的危险。根据《维也纳宣言和行动纲领》(4),联合国自1993年即于国际层次,极力协助各国建立自己的人权机构,以真正落实普世人权在地化的理想。

早年的国际人权公约其实都没有特别提到国家人权机构,后经联合国人权委员会(第1992/54号决议)及大会(第48/134号决议)分于1992、1993年都背书了《关于促进和保护人权的国家机构地位之原则》(Principles Relating to the Status and Function of National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights,即《巴黎原则》)(5),以推动各国设置相关机构。

直到2006年通过的《身心障碍者权利公约》(6),才首次以「条约」的形式明文化人权机构的重要性(第33条)──透过跨层级、跨部会,并强调障碍者参与的整合性组织,以实现公约权利之保障。根据《巴黎原则》,人权机构的组成应确保各自独立且多元的代表性,才能提供政府及国会来自社会全面的意见,因此公民社会的参与和支持几乎也决定人权机构是否能有效且成功。

在设计上,联合国后来建立的人权事务高级专员办事处(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights)(7) 是连结联合国系统与各地人权机构之间的桥梁,且协助国家人权机构全球联盟(Global Alliance of National Human Rights Institutions)(8) 的运作,使各国人权机构能交换意见,并一同累积应对、救济各项人权争议的最佳实践。

台湾最终还是需要一个依法设置的人权机构

出于国际地位的特殊性,台湾虽然已经发展出独树一格的人权公约国际监督机制(9),也逐渐累积许多援引国际公约保障人权的司法案例与大法官解释,但仍然少了一味──具有统整意义且超然独立的国内监督机制。并非司法机关无法信赖,但那终究是发生损害后,人民始能寻求救济的最后一道防线,且大多仍须诉诸既有的国内法律规定,而无法直接仰赖人权公约的内容。

我们现有的总体性人权事务推动,交由总统府人权咨询委员会(10),其所为各项咨询意见,仅能供各部会参考;行政院人权保障推动小组(11),或主导「人权大步走」计画的法务部人权工作小组(12),立意虽良善,但都仍然是依各组织「设置要点」所建立(比如《总统府人权咨询委员会设置要点》(13)),法源基础与财政上不仅受限于所属行政机关,而不可能具有完整的独立性;职能上,其实也绑手绑脚而难以发挥实质影响力,遑论多元代表性。如原民团体质疑人权咨询委员会的组成,未见足以代表原民心声者。

随着风风火火签署、批准、订定施行法的其他人权公约越来越多,相应而来即是在现有各部会编制下,设立人权小组。好比负责推动妇女权利的行政院性平会,以及既要处理儿童权利、又要保障身心障碍者权利的卫服部等。这样切割分工、未能统一事权的政府架构,以及各部会人权委员编制不一(专职或约聘),容易忽略人权事务不可被片面理解的事实。另一方面,未获分配处理人权事务的部会,则有可能完全不理解何谓人权。

此外,分别于2012及2016年筹组并风生水起的「立法院跨党派国际人权促进会」就更不用说了,目标与作为显然是以促进价值观外交(value-oriented diplomacy)为主,而非全面监督人权公约的实践,因此当然无法取代人权机构的需求与功能。

力求转型的监察院

反观监察院还更令人期待;事实上,野心勃勃且蓄势待发的监察院,强力主张监察权事务隶属于监察院职责。倘将监察院转型成人权保障机构,补提名娴熟人权事务专家为监察委员,似乎能解套五院以外新设机关的修宪难题。然而,关于监察院能否成功转型为肩负监督国家、推动人权保障任务的人权机关,民间人权团体亦曾提出几点关于定位、任期、组成的谏言(14)。

暂且不论法源与宪政上定位的问题,监察院自从于2000年成立人权保障委员会(15)后,就极力展现诚意,默默地、渐渐地完成许多重要的工作。不仅汇整了国内人权案件,提出独立于行政机关外的人权调查报告,并建立相关研究与资料库,但对于人权机构应同时具备的准司法功能,以及提出整体人权发展规划的职能,却仍然显得有些力有未逮。

由于在人权保障的工作上,台湾与国际社会欠缺直接连结的管道,台湾人也无法透过联合国机构发声,或利用公约委员会的申诉机制,以要求政府恪守公约规范;因此设计并建立良好的国内监督机制显得特别重要。无论最后是透过修宪改组监察院,或另立法定人权专责组织,众人皆引颈企盼着束之高阁十几年的《国家人权委员会组织法草案》(16)能够起死回生。

(1) https://goo.gl/LJYEuI(2)https://goo.gl/8CU3Y7

(3)參見Concluding Observations and Recommendations,第9段。

(4)https://goo.gl/253AX8

(5)https://goo.gl/iX6zAf

(6)https://goo.gl/bk2z3F

(7)https://goo.gl/MPyxUC

(8)https://goo.gl/6yfQ3s

(9)https://goo.gl/5Nv4cg

(10)https://goo.gl/mOEqZH

(11)https://goo.gl/OuaHVe

(12)https://goo.gl/5cQLsy

(13)https://goo.gl/otQVxH

(14)https://goo.gl/GubKtg

(15)https://goo.gl/22iv7E

(16)https://goo.gl/DlIYGq

延伸阅读

  1. 法律白话文运动【人权专题】(https://goo.gl/k7ECe8)
  2. 苏友辰(2002),论国家人权委员会的角色与地位,《国家政策季刊》1(2),页1-32
  3. 黄默(2003),台湾「国家人权委员会」的倡导、争论与展望:一个非政府组织的观点,《全国律师》7(12),页4-10
  4. United Nations (2010), National Human Rights Institutions: History, Principles, Roles and Responsibilities, Professional Training Series No. 4 (Rev. 1)(https://goo.gl/nql3qm)
  5. 廖福特(2011),《国家人权委员会》,五南出版
  6. 魏千峰(2012),我们为什么需要国家人权委员会? ,《台湾人权学刊》1(3),页97-123
  7. 李念祖(2012),论依巴黎原则于监察院设置国家人权委员会,《台湾人权学刊》1(3),页125-143
  8. 黄嵩立(2014),公民团体对国家人权委员会之意见,《台湾人权学刊》2(3),页81-95
  9. 邓衍森(2016),《国际人权法──理论与实务》,元照出版
编辑:敏菁
wethinker2014@163.com微思客重视版权保护,本文感谢法律白话文网站的授权,如需转载,请联系微思客团队或法律白话文网站。

Advertisements

发表评论

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / 更改 )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / 更改 )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / 更改 )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / 更改 )

Connecting to %s