退出欧盟单一市场,英国怎么办,怎么看? | 微思客

编者按:

英国首相特蕾莎・梅1月17日在伦敦发表主旨演说,阐明了英国在即将启动的脱欧过程中的目标。演说的关键点是英国将退出欧盟单一市场(single market)的声明。这一声明终结了近半年的硬脱欧/软脱欧的政策辩论(软脱欧派认为英国虽然按照公投民意脱欧,但应为了经济利益,留在单一市场)。

pic-27.jpg英国公布脱欧方案:退出欧盟单一市场

HyLiu | 伦敦政治经济学院法律系(LLB),求学、工作于世界各地,关注法律,政治等话题。

欧盟单一市场的重要理念是让天下(欧盟内)没有难做的生意。但下文将会为大家解释,单一市场不单是简单的市场 ,只要选择尊重脱欧公投结果,退出单一市场几乎是必然选择,英首相退出单一市场的决定也毫无意外。更复杂的问题是,退出单一市场后,英国将如何继续与欧盟做生意。

一、单一市场不单是商品市场

‘单一市场内无国界,人员,商品,服务,资本自由移动’(《欧盟运作方式条约》(TFEU)第26条)

由于TFEU是欧盟的宪法性的条约(极其重要),且欧盟也多次表态,四大自由移动(人员、商品、服务、资本)与单一市场不可分割,所以一个国家只要是单一市场的成员,就得接受这四大自由移动。实践中,什么是自由移动(比如,英国出于国民健康因素考量,禁止所有廉价酒在本国的销售,算不算妨碍欧盟内商品的自由移动,云云)有巨大的争议,抛弃复杂的不谈,大家都同意的是,人员的自由移动意味着英国(同理,其他欧盟成员国)几乎不能拒绝来自欧盟其他成员国的公民在英国居住,工作。

二、单一市场还有自己的法律,且高于成员国法律

TFEU第114条授权欧盟就实现TFEU第26条下的单一市场的目标,进行立法。欧盟成员国的个人、企业得服从这些法律,成员国自己的法律也不得抵触欧盟的立法。

欧盟为什么要来立法?由于欧盟成员国在技术、环境,安全卫生等各方面的法律、规制不尽相同 (很显然,就像中国和越南很多法律、规制都不同),而这些法律、规制上的差异可能导致商家要重新设计,改装在本国生产销售的商品以符合出口国要求,可能妨碍某一国商品自由流通到另一国,不符合TFEU第26条下单一市场的要求。为了让天下没有难做的生意,欧盟说,欧盟来立法(TFEU第114条),各国都采用,这样一来,欧盟市场就融合、单一了。就像秦始皇统一度量衡一样,欧盟立法把欧盟各成员国很多与做生意相关的法律、规制都统一了。甚至,真的把度量衡也统一了(某种程度上。参见英国著名司法案Thoburn v Sunderland City Council:英国小贩卖水果想不用千克,用英制)当然,各国文化、风俗等各不相同,有些领域,即使欧盟立法统一各国规制有利于商业、单一市场的形成,欧盟也不会、不能立法,但界限划在哪里,争议仍然很大。

除了积极立法干预,欧盟还通过司法手段(欧盟法院判决)消除成员国间的非关税的隐性贸易壁垒。比如曾经有德国法律要求,据称出于消费者利益考量,只有酒精含量达到25%的果实类利口酒才能在德国市场销售(无论是德国生产还是外国生产),一家法国的酒精含量只有15-20%的果实类利口酒因此无法直接进入德国市场。对此,欧盟法院判该德国法律妨碍欧盟内商品的自由移动(见Cassis de Dijon一案) 。由于欧盟成员国必须服从欧盟法院判决,欧盟也以此类司法方式,移除各成员国可能对自由移动、流通造成妨碍的壁垒,让天下没有难做的生意。当然,如此做法是否合适,是极其有争议的:一切以经济、生意为导向合适吗?各国的主权是否受到过分侵犯?这里不议。

三、单一市场成员资格,要还是不要

梅的发言体现了英国选民退欧投票背后的考量:英国要控制移民,英国要拿回立法权,法律要从伦敦来,不从布鲁塞尔(欧盟机构众多)来。很显然,这些诉求与通过单一市场捆绑销售给英国的欧盟内人员的自由移动,对欧盟法律、司法判决的服从是冲突的。那么,欧盟能不能通融一下,把单一市场的元素拆分销售呢?毕竟英国虽然想要控制欧盟移民的权力,不要(或少要)欧盟法律约束,但还想优惠地、无壁垒地利用欧盟这个五亿人口的市场。政治上看,欧盟政治领导已多次表示不同意;法律上看,这牵涉到修改欧盟宪法性文件TFEU的条款,操作极其困难。因此,只要尊重选民脱欧决定,几乎必须脱离单一市场。

四、不是‘最大程度的市场准入’ 而是 ‘尽可能的市场准入’

2016年英国出口的48%面向欧盟成员国;由于地理关系近等原因,即使退欧,欧盟仍然很有可能是英国最大的出口市场 (《金融时报》,1月19日)。

既然脱离单一市场不可避免,那寻求欧盟单一市场的准入,则是经济上的合理选择。 但‘最大程度的市场准入’意味着选择挪威模式,而选择该模式由于下述原因几乎不可能。其实,梅的发言很明确,英国将追求‘尽可能的市场准入’,靠‘全新、广泛、大胆而有雄心’的‘自由贸易协定’实现,而不是其他模式,比如挪威的,或瑞士的。

挪威虽然不是欧盟成员国,但通过与欧盟缔结的欧洲经济区条约(EEA Agreement),可以最大程度的进入欧盟单一市场,从享受的恩惠上看,挪威与欧盟成员国几乎无差别。但是,如前述,单一市场捆绑销售的四大自由移动、欧盟的法律等,挪威也几乎悉数接受(挪威在少数领域,比如渔业等,不受欧盟管辖)。显然,这种‘最大程度的市场准入’不符合梅的诉求。

比挪威模式和欧盟关系疏远一些的是‘瑞士模式’。瑞士通过与欧盟的多个双边协定,决定哪些产业可以最大程度的共享欧盟单一市场。但瑞士也必须接受人员的自由移动这一条;指定领域的瑞士的法律也要符合欧盟的立法。这种对欧盟的半臣服感觉不像是梅所代表的脱欧选民能接受的。

既然已有的‘最大程度的市场准入’模式不可能, 最适合的就是梅在发言中所称的‘尽可能的市场准入‘。现实中,就像梅所说的,这意味着自定义一个英国欧盟间的‘自由贸易协定’,而且还要‘全新、广泛、大胆而有雄心’。

五、自由贸易协定

一般而言,通过自由贸易协定可以废除很多当事国之间的关税、非关税壁垒,有利双方通商;双方还可决定哪些产业需要保护或因其他原因排除于自由贸易范围之外。自由贸易协定一般没有允许对方国民自由移民到本国的条款,也不会有当事国立法,司法主权被过多干涉(当然也有有争议的地方)的问题。

但通常,自由贸易协定对服务贸易的自由化程度不及商品贸易。 相比之下,欧盟的单一市场进程保证欧盟内的服务业的自由移动,比如,欧盟各国的金融机构拥有passporting权利。举个例子,设立在伦敦的金融机构可以在指定业务范围内,面向欧盟成员国提供服务(‘passporting’)。世界上的自由贸易协定都不包含此项。而英国的金融服务是重要的出口产业,看中passporting权利,所以,传统的自由贸易协定显然不是最佳。

六、‘全新、广泛、大胆而有雄心’的自由贸易协定

梅在发言中没有具体说明什么是她/英国想要的自由贸易协定,毕竟这只是一个定性的演讲,未到列举和欧盟谈判条款的时候。但她确实提到,希望新的自由贸易协定包含单一市场的部分安排:比如,提供跨境金融服务的自由。她的理由是,既然此类安排存在了那么多年,不包含在新的自由贸易协定中不合理。窥斑见豹,英国需要一个拆解了的单一市场,取其精华(英国想要的,比如金融业的passporting),弃其糟粕(英国不想要的:移民,欧盟法律掣肘)。

七、自由贸易协定,能否、何时实现?

签订一个覆盖产业、领域广泛的自由贸易协定总体上有利于英国、欧盟。但即使如此英国与欧盟的自由贸易协定生效前,很可能须克服众多拥有否决权的政治体的合理、以及不合理的阻挠。

如果自由贸易协定覆盖的领域皆为欧盟独治领域(exclusive competence),则欧盟可与协定对方完成该协定,无须欧盟各成员国签署、批准;但如果自由贸易协定覆盖领域广泛,则其很可能牵涉到欧盟与成员国共治的政策领域(shared competence;即,成员国也可立法治理,欧盟也可立法治理)。牵涉到共治的政策领域时,该协定则很可能被归为‘混合协定’(mixed agreement),其生效须所有欧盟各成员国政府、议会、甚至地方议会批准。

所有欧盟成员国批准贸易协定之难可参见欧盟加拿大自由贸易协定的批准过程–历时七年谈判的该协定险些因比利时联邦政府的不签署而功亏一篑。而比利时联邦政府不签署的原因却是某地区议会的阻挠–按照比利时宪法要求,比利时联邦政府必须得到地区议会同意后方可签署。多元的利益,以及众多否决权主体的存在让欧盟自由贸易协定的签署、批准耗时耗力。

既然欧盟成员国的介入会让协定的完成复杂化,程序上可否避开欧盟成员国的介入?鉴于英国期待一个覆盖内容广泛的自由贸易协定,协定很可能包含欧盟与成员国共治领域,成为混合协定,须各欧盟成员国同意;而就欧盟新加坡自由贸易协定是否须要成员国签署、批准的争议(待欧盟法院判决)对英国也并非好消息。虽然欧盟法院尚未给出判决,但2016年12月21日的佐审官(Advocate-General)意见认为该协定覆盖了部分共治领域和成员国独治领域(佐审官意见有时对欧盟法院判决有较大影响)。对共治领域的慷慨解释可能让未来的英国欧盟贸易协定更容易牵涉到共治领域,最终须所有成员国批准。

当然,在各成员国考虑批准之前,英国必须与欧盟谈判,达成合意。如前述,英国与欧盟协商脱离单一市场问题时,欧盟已拒绝了英国成为一个自定义的单一市场成员的请求;现在,梅的自由贸易协定请求本质上是以自由贸易协定之名,自定义一个欧盟单一市场:去除单一市场中英国不想要的,留下有利的。既然要求的本质没有变,那么分歧也不变,英国与欧盟最终何时达成合意,前途未卜。但普遍的预测是启动脱欧程序到完成脱欧的两年期限内,难以达成合意。若如此,英国则必须裸退,除非,双方达成一个不完全的暂时的合意,给英国经济一个缓冲。至于何时,是否能实现 ‘全新、广泛、大胆而有雄心’的自由贸易协定,难以乐观。

2009年12月1日《里斯本条约》正式生效, “欧盟”的称谓正式取代 “欧共体”,《建立欧洲共同体条约》更名为《欧洲联盟运作条约》(简称“TFEU”)。对欧盟的决策方式和机构设置等都进行大刀阔斧的革新,推动欧洲一体化进程。

 

 

 

 

编辑:刘彪

 

wethinker2014@163.com

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