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网约车地方细则,通过公平竞争审查制度了吗?|微思客

2016年10月8日,北京市交通委网站发布《关于北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(征求意见稿)》(dwz.cn/4k6Fb8,以下简称《征求意见稿》),第八、九条规定网约车驾驶员与车辆准入条件:驾驶员须为北京市户籍,并取得本市驾照,驾驶车辆须为北京市号牌,排量不小于2.0T或1.8T、车辆轴距不小于2700毫米。同日发布的上海、深圳《征求意见稿》,均要求驾驶员具有本市户籍。

《征求意见稿》公布即引热议,主要集中于上述限制条件是否合理。微思客跨界群中亦有讨论,部分观点摘录说明如下。

H君认为,网络约车是共享经济/新经济典型代表。共享经济核心是资源充分利用与合理配置,限制本地车牌一定程度上可以理解,但限制驾驶员户籍不可取。

网约车是新一代互联网信息通信技术发展的结果,对其监管仍属政府对新模式、新业态监管探索的实验区,部分地方政府部门态度谨慎。但大家也认识到,技术创新是破坏性创新,需要营造包容宽松的发展环境。从国务院去年以来发布的系列指导意见可以看出,在顶层设计上,对以网约车为代表的新模式持积极鼓励态度。京沪深《征求意见稿》与目前中央政策取向背道而驰。2016年5月23日,《国务院关于印发<2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点>的通知》(国发〔2016〕30号)提出,“(十)探索审慎监管。对新技术、新产业、新业态、新模式的发展,要区分不同情况,积极探索和创新适合其特点的监管方式,既要有利于营造公平竞争环境,激发创新创造活力,大力支持新经济快速成长,又要进行审慎有效监管,防范可能引发的风险,促进新经济健康发展。对看得准的基于“互联网+”和分享经济的新业态,要量身定制监管模式;对一时看不准的,可先监测分析、包容发展,不能一下子管得过严过死;对潜在风险大的,要严格加强监管;对以创新之名行非法经营之实的,要坚决予以打击、加强监管。”(链接:dwz.cn/4kiimr

具体到立法规制层面,细则从讨论到出台都是多方博弈的过程。这次北上深三地政府在征求意见稿中,“冒天下之大不韪”提出高要价(第八条规定的驾驶员准入条件),我认为这肯定不会是最终版本。交通部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台就是例证,颁行版本与征求意见稿相比,做了很大修改,最终版本顺应互联网发展趋势,满足大部分人诉求。

此次北京《征求意见稿》细则全文共三十二条,二十多页,除去被大家诟病的第八条外,还是有一些亮点,比如考虑乘客安全的规定。目前,北京上海网约车中外地车占大多数,如何解决城市交通拥堵、环境污染和外地车在京沪执业的矛盾,应该也是立法者目前面临的难题,《征求意见稿》仍有很大修改余地。

T君认为,理论上来说,在“互联网+”融合传统产业背景下,互联网产品或服务若能迅速占据市场,可以说明:这种产品或服务存在巨大市场空间;传统管制行业在某一领域所提供的产品和服务严重缺乏效率。因此,从政府角度来讲,若以“市场是资源配置的决定性因素”为宗旨,其监管思路应是接受创新或主动自我纠正,提高效率。这其中可能引发各类问题,在缺乏法律明确规定情况下,应由政府积极治愈或修复。但其监管的思路绝非从根源上抹杀创新、抑制竞争。

《征求意见稿》体现的监管思路仍陷于传统管制思维,以产业政策为导向,而非更应倡导的竞争政策。产业政策是计划经济思维在市场经济转型期的遗留物,竞争政策则是以市场竞争为宗旨,贯彻“市场是资源配置的决定性因素”,配合反垄断法。“互联网+”在发展过程中,必然触碰传统利益链条,伴随两种政策的博弈。

2016年6月1日,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(dwz.cn/4k8OHU,以下简称《意见》),明确竞争政策基础地位,要求政策制定机关在政策制定过程中,进行公平竞争审查,防止其利用行政权力排除、限制市场竞争,保障市场在资源配置中起决定性作用。

公平竞争审查制度的审查对象,是政策制定机关涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其它政策措施,若具有排除、限制市场竞争效果的,不予出台(或调整至符合要求后出台)。制定政策措施应当听取利害关系人意见,并向社会公开征求意见。

京沪深《征求意见稿》须接受公平竞争审查制度检视。其中有关驾驶员户籍和车辆限制,恐违反审查制度中“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件”要求。各地有关网约车规制细则,或将成为公平竞争审查制度是否有效推行的试金石。

北京市交通委回应了公众关切。据媒体披露的回应内容(http://dwz.cn/4kcTjX),Y君有不同意见

北京交通委回应,对驾驶员和车辆进行限制,是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求。北京“城市病”的主要原因之一是人口无序过快增长,严重影响了首都核心功能的发挥。治理“城市病”首要的就是严控人口规模。同时,按照构建“高精尖”经济结构的要求,城市就业将主要以高端服务业和高新技术产业为发展方向。出租汽车既是首都窗口行业,也是劳动密集型行业,其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向,这也是治理“城市病”、实现首都四个中心功能定位的客观要求。

北京交通委认为,“城市病”首因是人口规模过大,要严控人口“进出”。哪些人能进?从事所谓“高端服务业”和“高新技术产业”人员。哪些“低端”行业人口要严控?从事出租汽车行业人员。这些观点值得检讨:一是,以控制城市人口规模治理“城市病”,本身存在争议。看似人口控制直接原因的水资源、土地资源匮乏,被认为是伪问题(梁建章);交通拥堵、入学难症结不在人口规模过大,而是政府城市规划不合理、教育投入严重不足。控制人口无非限制落户,并将各种权益与户籍挂钩。而独具中国特色的户籍制度,合理与否本就值得反思,且已然松动。二是,决策者人为区分“高端”“低端”,是否存在行业(职业)歧视之嫌。在滴滴公司从事平台运营的年轻人,被视作从事高新技术产业,有留京机会,而从事网约车驾驶服务的年轻人,却被认为从事劳动密集型行业,不受城市欢迎,所属群体总人数应受限制。合理吗?公平吗?

北京交通委回应,限制网约车驾驶员和车辆,有利于治理交通拥堵。目前本市机动车保有量已达560余万辆,机动车高强度使用、高密度聚集、高速度增长的趋势尚未得到根本缓解,交通拥堵由城市核心区向外蔓延,已远远超出道路资源和环境的承载力。

鼓励网约车发展,不正有利于提高现有机动车使用率?不仅极大便利民众出行,一定程度上也削减民众购车需求。而交通拥堵问题,首先要检讨的不是近两年才兴起的网约车,而是政府十余年来的城市规划和交通治理是否得当。不应将可能因政府治理能力不足产生的问题,转嫁于以共享经济为核心的网约车模式上。至于环境污染问题,限制网约车驾驶员和车辆并不会显著减少机动车保有量。而网约车平台,不正颠覆着原有出租车行业巡游揽客的低效能、高污染模式,更符合环保要求,应倡导而非限制。

北京交通委认为,《征求意见稿》体现了政策法规的要求。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确要求,城市人民政府要优先发展公共交通,适度发展出租汽车,优化城市交通结构。《北京市出租汽车管理条例》也明确规定,“出租汽车驾驶员须有本市常住户口”。这些规定都为行业的发展明确了方向。”

以文义和体系解释,“城市人民政府要优先发展公共交通,适度发展出租汽车,优化城市交通结构”出现于《指导意见》“(三)科学定位出租汽车服务”项下,该段落内容多为原则倡导,并无限制网约车发展的措辞。北京交通委将“适度发展”,限缩理解为限制出租汽车(尤其是网约车)发展,并无坚实理据。而且文件要求地方政府制定政策应综合考虑“人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、出租汽车里程利用率等因素”,基于前述对网约车模式的认识,在我看来,反倒是支持鼓励该行业发展,才符合文件精神。北京交通委需就《指导意见》的理解与适用,作出进一步说明。同时,《指导意见》在基本原则部分,明确提出坚持乘客为本、改革创新、统筹兼顾等要求,《征求意见稿》是否符合这些基本原则,值得商榷。而《北京市出租汽车管理条例》最后一次修正还是2002年3月29日,互联网经济仍处萌芽期,立法者更无远见网约车模式出现的能力,该地方法规严重滞后,本属须依新形势重新检讨的范畴,同为地方法规、调整对象又是如此重要的《征求意见稿》,却要以此为据,让人不免揣测,这一理据不过借口罢了。

H君看来,《征求意见稿》不会是最终版本,出台版本也将顺应互联网发展趋势。但Y君看来,该草案部分规定已引发负面效应(民众不解甚至愤怒、行业恐慌、政府公信力受损等),而北京市交通委本该预见,在意见稿发布前,相关条文的研判理应更细致审慎,并详附立法说明。可以想见,真正参与《征求意见稿》起草、决策的不过数人,且该细则恐非负责签批领导的决策关注重点(投入决策时间有限),如此,更不应急于出台(若依《征求意见稿》,该细则将于11月1日起施行,留与社会征求意见的时间不足一月)。希望北京市交通委以近日负面效应为鉴,进一步检讨细则,更好规范网约车行业发展。

应与谈者要求,文中评论者均作匿名处理。若有不同看法,欢迎致信微思客邮箱:wethinker2014@163.com。

微思客重视版权保护。本文经作者授权,首发于微思客,欢迎转载,烦请注明出处。封面图片来自dwz.cn/4kdidV。

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