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联合国秘书长:国家的公仆还是人民的外交官?| 微思客*法律白话文

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联合国安全理事会10月6日就下任联合国秘书长人选提名进行正式投票,葡萄牙前总理古特雷斯不出意料获得提名,确认为下一届联合国秘书长人选。安理会随即正式向联合国大会193个成员国推荐古特雷斯(Antonio Guterres)为下一任秘书长。那么,联合国秘书长究竟是一个怎样的职务?来自台湾「法律白话文」团队的作者李柏翰的分析。
李柏翰英国萨塞克斯大学博士生,现于英国萨塞克斯大学(UNIVERSITY OF SUSSEX)从事孤冷的烟酒生涯,在阅读中练习创作,从写作里发挥想象

在第一任秘书长(挪威外交官Trygve Lie)选出之前,英国外交官Gladwyn Jebb曾暂时代理过这个工作(至1946年2月2日),不过总而言之,UN自1945年成立以来,连续七十余载的秘书长都是由安理会「闭门会议」推荐之后,UN大会(以下简称大会)选任指定的,其在整个组织里的定位是「行政首长」(UN宪章第97条)。

除相关施行细则外,事实上大会也曾透过第11(I)号决议文表示,虽然任用规定得依情况弹性解释或更改,但原则上仍「希望安理会提供人选」,而且实际上大会也从不曾拒绝过任何人选。不过,有个不成文的默契是「不从安理会常任理事国中出任」,以免破坏权力平衡;另一个传统是,秘书长大都各洲轮流推选,以实现区域平衡,不过至今东欧区尚未出线过任何人,因此今年多半是该区的候选人。

虽然一直以来都是由男性外交官出任这项职务,许多评论家或学者都认为是「实务上」的性别不平等,却忽略了上述大会的第11(I)号决议文中本来即包含了性别歧视的用语,包括该职务应属于「显赫的男人」(a man of eminence),因此这次有许多女性的候选人,希望能用实践来打破这项成规,毕竟秘书长和许多国际组织中的行政职务一样,多半是透过实践、惯习、默契等方式形成规范,所以并不属于硬性规定的内容。

大会的第11(I)号决议文中本来即包含了性别歧视的用语,包括该职务应属于「显赫的男人」(a man of eminence),因此这次有许多女性的候选人,希望能用实践来打破这项成规。

冷战结束之前,UN几乎停滞不前,非美即俄杯葛的情况下,秘书长们也是力不从心。比如第二任的Dag Hammarskjöld(挪威),任期时相当积极奔走于各个冲突发生地,但最后因飞机失事而殉职了。继任并试图调解古巴危机、印巴冲突与刚果内战的U Thant(缅甸)感触应该是最深的,其后来转为推动建立联合国开发计划署等专门机构。

在1980年代,人们对UN也越来越失望,譬如第六届秘书长Boutros Boutros-Ghali(埃及)就经常卡在「代理战争」的问题上(即内战实为国际角力的产物,比如安哥拉内战)或延宕处理大屠杀事件(比如卢安达事件)等,最后落得「空洞UN的空洞代理人」的象征。

话虽如此,我们还是来进一步看看UN的秘书长都在干些什么吧!

秘书长与世界和平

在UN里,秘书长其实就是所有机关的中间人,负责执行交办事项,并且协助内部沟通,包括常常吵吵闹闹、意见不合的安理会、大会、经济及社会理事会和托管理事会(UN宪章第98条),其中秘书长与前两者的关系最微妙。比如说,秘书长有义务向大会指示任何「正系属于安理会」关于维护和平与安全的事务,不过前提是要在安理会的同意(consent)下。

当安理会处理完毕时(ceases to deal with),秘书长须向大会(若在会期中)或会员国(若不在会期中)通知结果(UN宪章第12(2)条)。除例行性会议外,有时也会因应紧急事项召开特别会期,程序是由安理会或UN过半数会员国提出相关请求,而秘书长此时就必须负责召开会议(第20条),准备好议程和相关报告。

此外,秘书长「依职权」亦「得」向安理会温馨小提醒(bring to attention)世界上正在发生的许多大大小小、危及世界和平的事件(UN宪章第99条);同时,秘书长也与国际法院有相当程度的互信、互助关系,在司法功能上,秘书长就摇身一变,成了法院的最高书记官(参见《国际法院规约》(Statute of the International Court of Justice)。

UN各级单位越来越常使用调停的方式来解决国际争端或冲突时,秘书长也越来越有机会扮演斡旋者(good offices)的角色。这都是《海牙和平解决国际争端公约》(Convention for the Pacific Settlement of International Disputes,又称为「1899年海牙第1公约」)中重要的第三方解决争端的公信机制。

秘书长与人权保障

由于秘书长管理的事务非常复杂且多元,因此秘书处也不断扩编,其权限和工作项目也不断增加,相关指引(Guidance Note of the Secretary-General)也越来越多,包括民主转型、人道援助、冲突调解、性暴力赔偿、灾难防治、气候变迁、全球反恐、反贪腐,甚至维和事务安排等等。

尤其在1993年《维也纳宣言暨行动纲领》(Vienna Declaration and Programme of Action)通过之后,UN逐渐建立起「以人权为方针」的各种论述和治理方法。其中,秘书长就扮演了非常重要的角色,经常游走在人权事务高级专员、各人权公约委员会与后来成立的(2006年)人权理事会之间,居中协调着工作内容与决议执行事项,好不分身乏术。

因此,秘书长的「中立性」是最重要的条件之一(UN宪章第100(1)条),而各会员国也「有义务」尊重秘书长职责「专属国际」的性质(exclusively international character of the responsibilities),所以不该动摇其中立性与客观考量所为的决定

因此早年的秘书长经常是比较被动的「纯文官」,但也饱受争议。

许多公民社会组织和内战国内的人民都希望秘书长不要「太中立」,因为在很多事件上,其实涉及的不是「国与国之间」的对立关系,而是「政府与人民之间」的权力关系,在这种情况下保持过分的冷静反而显得冷漠,对于提升国际人权法的法治机制并没有太大帮助,因此公民社会常常会希冀秘书长凭自身的人道意志选边站。

秘书长与公民社会

近几年来,秘书处和接连几任秘书长有从早期「国家公仆」变得越来越像「人民公仆」的趋势,除了琐碎的调查事项、文件往来和条约存放等工作外,也常接受来自公民社会的召唤与呼吁,主动置喙国家的政策或不符合人权标准、国际法的举措,其与国际法委员会的关系因此更显密切(后者经常为其提供法律咨询的服务)。

与此同时,秘书处也越来越致力于拓展非政府组织的参与空间(尽管权限有限),但诸如跨国企业责任、永续发展、原住民权益等问题上,就经常咨商社运人士、专家们的意见,以制成各级会议的报告。越来越敢大声,以推动「尚未形成国际共识」的议题,比如性/别平权、障碍者权利、强迫失踪、难民庇护、减少执行死刑等。

最近的例子是2014年现任秘书长Ban Ki-moon(南韩)宣布:将以「雇主」身份,承认UN系统内所有职员及其同性伴侣的婚姻关系,以享有同等异性配偶的福利保障等。该宣告引发了轩然大波,因为其扩大了原本「只尊重」职员国籍国法的规定(只对「同婚有效国」员工有效),延伸至「只要该婚姻是在同婚有效地生效即可」 。也就是说,一对俄国同性伴侣在英国结婚了,就算在俄国境内无效,UN仍然承认在英国发生时的法律效力。

俄国曾于2015年3月时于行政暨预算委员会中提案否认该「行政宣告」,最后80票反对,37票弃权,43票赞成提案(提案「否认效力」,也就是不支持秘书长的决定),所以秘书长的决定最后被认为有效,而UN须为这个新的规定,批准新的福利预算。

秘书长与全球治理

当年,苏联解体后,世界逐渐转变成单极体系,一度UN被认为「即将美国化」,不过第七任的秘书长Kofi Annan很积极避免这个情况发生。从世界卫生组织(WHO)转任UN的过程中,他显然是将任期目标放在让UN积极推动并干涉各国民生问题,包括健康、卫生、性别、粮食、饮用水等,这些努力也使得UN在2001年时再度获得诺贝尔和平奖。

当世界又渐往多极发展时,这个过程也让UN的焦点转向关注复杂互赖与国际合作等方法,为国际关系中的新自由主义和建构主义提供了许多研究实证。不过若从整个UN系统,包括其专门机构(specialised agencies)和其他有合作关系的国际组织,这个地位从「全球治理」的角度来看真的是德高望重。

此外,秘书长也是「行政首长协调理事会」(UN System Chief Executives Board for Coordination)的主席,以负责提高庞大科层体系效率低落的问题,因为近年来事务繁重,再加上「跨部门管理安排」俨然成为不得不为面对的显学,UN体内叠床架屋、权限重合的严重情况,因此经常被重炮痛批,因此UN「塑身」也将是继任秘书长的重责大任之一。

总之,这次大会主席Mogens Lykketoft和安理会主席Samantha Power联名写了封公开信给各国代表处,希望透过选拔、政见发表的方式来产生下一届秘书长,就是希望秘书长能从「安理会的外交官」 ,过渡到「国家的外交官」,最终转型成「人民的外交官」,让United ‘Nations’可以名符其实地属于「各民族的联合政府」,符合透明性、正当程序等要求,背后则有近年来崛起的新世界主义作为理论基础,以期不再囿于权力政治、国界区域的限制。

参考资料

  • UN官方讯息:Procedure of Selecting and Appointing the next UN Secretary-General
  • 宿亮,《联合国秘书长求职秘籍》,政见(CNPolitics),2016-04-14
  • Johnstone, Ian (2003). The Role of the UN Secretary-General: The power of persuasion based on law. Global Governance, (9)4: 441-458.
  • Mark Leon Goldberg, ‘Who Will Be the Next UN Secretary General?’ UN Dispatch (14/11/2016)
  • Mwelwa Chambikabalenshi Misambachime (1999). The role of the UN Secretary-General in conflict resolution in the Gulf. International Journal on World Peace, 16(2): 37-67.
  • Susan Myers, ‘The Next UN Secretary-General: Selecting the World’s Top Diplomat’, United Nations Foundation (08/11/2016)

编辑/敏菁

微思客重视版权保护。本文原发于微思客WeThinker传媒的合作方“法律白话文”(https://plainlaw.me/),经授权推送,如需转载,请联系微思客或法律白话文。图片来源:联合国Flickr回复关键字《联合国》阅读WE ARE FAMILY? 联合国与国际移民组织的罗曼史。

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