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宪法设计:一场勇敢的宪法实验 | 微思客

作者按:每次自我介绍的时候,对方大多会对我的专业,所谓的“constitutional design”表示疑惑。“宪法设计”是个什么鬼?在中国的语境中,这好像真是个无用的东西,当众人都还在争取宪法中明列的却未能享有的权利,没被宪法设计了就已经很好了,竟还妄想去设计宪法。可在我身边有群人,整日在谈论这些,在实践这些,他们长期在做不知哪天才能实现的事情,很久才做成了一点。作为在他们身边唯一说中文的人,向大家来介绍这群实践理想的人,我觉得是“责任”。

作者:王沂峤 | 微思客传媒海外通讯员
我所就读的印第安纳大学摩利尔法学院(Indiana University Maurer School of Law)的宪政民主中心(Center for Constitutional Democracy, CCD)是一个特别的存在,在“宪法设计” (constitutional design)这个新兴的领域,CCD可能是全世界唯一进行跨学科学术研究并同时在数个国家致力于宪政制度设计、为相关国家和组织提供智力支持的机构。
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我的导师是Susan和David Williams教授夫妇,他们是CCD的创立者。我常说他们有着让人羡慕的“比翼双飞”经历:同时在哈佛法学院以优等生毕业,一起给当时还在哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的金斯伯格法官(Ruth Bader Ginsburg)做助理(clerk),之后一起去康奈尔教书,又一起来印第安纳大学。在本世纪初之前,他们还只是法学院里的教授,David专注于美国宪法理论和美国原住民法的研究(Native American Law),而Susan是优秀的宪法和女性主义法学(Feminist Jurisprudence)学者。
故事的开始是几个刚从战火中走出的缅甸年轻人,钦族(Chin),他们来印第安纳大学法学院读硕士学位。偶然的机会遇见了David,聊天谈起在缅甸作为少数民族钦人的遭遇,而他们来美国的学习是为了回到缅甸为了钦人的未来继续努力。钦族的年轻人问David,你能帮助我们么?于是,David和Susan在美国见了Chin Forum的主席Pu Lian Uk。Pu曾在1990年的那次多党选举中当选国会议员,但之后被军方囚禁失去了一条手臂。会面之后,Susan和David立即决定,把他们的“学术”生涯转换到一种更加“实践”的道路上,去义务帮助那些被世界目光忽略的少数“缅甸人”。几个月后,他们坐上去泰国的飞机,从边境的丛林中,由钦族人引路进入了尚未和美国有邦交的缅甸,与一批缅甸的政治领袖会面。返回美国后,印第安纳大学授权他们建立一个相关的机构来从事这项在那时其实看不到“希望”的工作。在大多数的国际声援和协助都长期集中于昂山素季和她的以缅族为主体的“缅甸民主运动”时,CCD选择去帮助至今还处于战乱中的缅甸少数民族,这是更艰难又没有光芒的路。直到十多年后的2012,David和Susan才第一次获得了前往缅甸的签证,但在此前却已经前往这并没有世人注意的角落不知多少次了。
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之后的十数年,缅甸一直处于军政府的统治之下,CCD被当局认为是“敌人”,唯一进入缅甸的方式是在少数民族武装的保护下徒步穿越边境。CCD协助包括钦、掸(Shan)、克伦(Karen)、孟(Mon)、克耶(Karenni)等邦组成的宪法起草委员会起草修订各州宪法;在缅甸和美国协助训练政治法律工作者和领袖;为美国政府的缅甸事务提供咨询工作;与数个少数民族武装组织进行对话,包括Kachi Independence Organsation (KIO), Chin National Front (CNF), Shan State Army-South (SSA-S), Karenni National Progressive Party (KNPP), Karen National Union (KNU), 以及New Mon State Party (NMSP), 了解并沟通各方的意见,以形成未来可能的政治和解和民主化的方案。在2012年缅甸局势发生未曾预料的变化之前,CCD年复一年地做这些看似毫无希望取得成功的事。
David常说,在事情发生变化之前,你就必须在那里;当事情发生变化时,你就能参与其中,而那之前的一切努力和准备都会是有价值的。在缅甸,他们等了十年。随后的缅甸民主化进程,之前所积攒的知识、经验和网络让CCD广泛的参与其中。8月底,缅甸召开了旨在促成国内各民族和解的“21世纪彬龙会议“,也被称为”第二次彬龙会议”。1947年的”第一次彬龙会议“上,缅甸各主要民族达成了旨在建立一个各民族平等自治的独立的缅甸联邦的”彬龙协议“,而之后通过的《缅甸联邦宪法》正是”彬龙协议“的实现。”第二次彬龙会议“所开始的和平进程最终的目的即是延续”第一次彬龙会议“的精神来制定一个保证各民族平等发展的新的联邦宪法。CCD的多个合作伙伴正是此次会议的重要参与者,在之后的和平进程中他们提出的各项有关宪法和政治改革的方案都将由CCD协助起草、提供意见。在9月初的一次周会上,David说,十多年了,我们终于等到这一天。坐在一旁的我,看见了他眼中的泪光。
以后的事情依然复杂而艰难,但至少他们开始了。
CCD的身影并不只在缅甸。
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在利比里亚,CCD是官方法律改革委员会和宪法改革委员会的正式顾问,全面参与这个由美国黑人返回非洲建立的模仿美国宪政制度的国家正在进行的宪法改革。自2013年开始,CCD协助利比里亚宪法改革委员会启动宪法修订的公众咨询程序,以收集各方的诉求和建议、增加民众对于宪法改革的参与程度,并对人民进行有关知识的教育普及。2014,CCD访问利比里亚与有关部门进行深入讨论,提出了一系列的宪法修正的方案。2015年,利比里亚宪法改革委员会主要官员在宪法改革方案送交立法机构前访问印第安纳大学,对文本作进一步讨论完善。2016年,印第安纳大学法学博士、CCD的高级研究员Jallah Barbu宣布参加2017年利比里亚总统大选,他的政纲之一就是推动该国的宪法改革。Barbu是利比里亚知名的宪法学者、律师,宪法改革的主要推动者之一,利比里亚法律改革委员会主席,利比里亚律师协会前秘书长,该国第一本宪法案例书的作者。
在伊拉克,CCD的副主任Feisal Istrabadi教授是伊拉克战争后起到临时宪法左右的“过渡时期行政法”(Law of Administration for the State of Iraq for the Transitional Period)的主要起草人之一,美国人文与科学院(American Academy of Arts and Sciences) 院士,伊拉克外交部前法律顾问,战后伊拉克首任驻联合国全权特命大使。我的同学,Richard Welch是美军退役上校,在伊拉克服役多年,现在也在继续伊拉克宪法相关问题的研究工作。CCD近年还受邀参与伊拉克北部库尔德自治区的宪法修订进程。
在南苏丹,CCD自该国从苏丹独立后即受到南苏丹议会事务部(Ministry of Parliamentary Affairs)的邀请参与过渡宪法和正式宪法的起草过程。CCD的博士生Jonathan henriques是仅有的几个全程参与南苏丹制宪过程的外国人之一。
在临时宪法过程中,CCD以备忘录、建议报告等形式为正式文本的起草提供协助。正式制宪过程中,CCD于2013年应南苏丹议会事务部的要求起草了有关临时宪法制定后宪法相关问题的白皮书。南苏丹的正式宪法包含了诸多问题(如采用了总统制而不是更适合该国的议会制),而这些宪法层面的缺陷与该国之后的政治纷争有直接关联,CCD于2014年起草了相关的备忘录,包含了可能的改革方案提交给相关部门以试图化解当时已日益激化的矛盾。遗憾的是,南苏丹内战还是不可避免地爆发,但CCD并未放弃为南苏丹的和平进程继续努力,就像我们在缅甸和其他地方所做的一样。
在利比亚,CCD负责数个公民社会组织培训成员,以协助他们参与该国的宪政进程。CCD在英国文化协会(British Council)的资助下,于利比亚举行了多次研讨会,训练当地的律师、法官和公民团体成员有关选举制度和宪法设计的知识,并参与旨在教育普通民众宪法知识的Destoori Project。2012年美国驻班加西领事馆遭遇袭击时,Susan正在当地主持一场会议,这是CCD成员身处险境的经历之一。
CCD的绝大多数工作都是以“顾问”的身份参与,他们不是立法者,正式的文本上不会有他们任何的痕迹,而相关工作又有具有一定的保密性,所以CCD注定是一群默默无闻的人。
至于什么是“宪法设计”,这个复杂的问题大概需要用一本书来解释。简单说,世界上不存在一部普遍适用的宪法,没有一个的宪法模板可以被直接照搬到任何一个国家。宪法设计就是用法律的形式建立和改革基本的权力结构以使得人民能够有适当的方式在和平与繁荣中自治。在美国的学术语境下,宪法设计与普通宪法学研究的区别在于,普通的美国宪法学研究的是怎样解释一个既有的符合宪政精神的宪法文件,它绝大多数时间是在研究不同的解释宪法的理论。宪法设计是一种对于某些不具备有宪政精神的宪法制度的国家和地区(或者既有的宪政制度存在问题而需要改变的国家和地区)的未来宪法状态的研究和实践。从这个角度来讲,中国的宪法学更应该有的是“宪法设计”的面向。
宪法设计与其说是一种“学术”倒不如是一项“技术”。这个国家该采取总统制,议会制还是混合制?应该是联邦制还是单一制?哪种联邦制度?各种权力的制衡关系如何?需要怎样的选举制度?多数制、比例代表制或是混合制?哪种多数制?FPTP,BV,PBV,AV还是其他?哪种比例代表制?混合的话怎么混?联立还是并立?各种比例代表制的计票方法如何?选区如何划分?是否给特定族群保留席位?保留多少?可以采用的投票形式有哪些?议会议事规则是怎样?地方自治制度怎样?财政税收系统如何设置?军事制度?司法制度?等等等等。每一项都可以分为极其细微又繁琐的小问题,听着都没有“宪法”两个字那么宏大。即使是全部用现有的各项制度一一对应,做一道排列组合题,最后的可能性会是个巨大的数字,更别说现实中不断因地制宜地创新。
那么,掌握这项”技术“的人应该是怎样的?这就是CCD作为”宪法设计“这一领域少有的教育机构的尝试。
首先,这个”技术人员“需要掌握由宪法设计而产生的不同问题在学术上的各种或普遍或特别的理论和答案。其次,需要将学理的知识通过对特定地区历史、文化、政治、社会经济环境的详尽敏锐的认识与实践中积累的经验结合来应用到具体的情境中。最后,还需要有能够帮助在地的改革者去规划他们更好未来的沟通能力。
以这样的能力为标准,CCD认为美国法学院传统下的JD或者SJD的学位不足以完成对宪法设计专业的教育要求,于是把非法学院传统的PhD学位引入,称为PhD in Law and Democracy。入学的博士生需要确定某个国家或地区的宪政制度作为研究对象,除了主修宪法学和宪法设计的法学课程外,还要求从政治学或人类学中选择一科作为辅修,而这两者中“落选”的非辅修的另一学科依然还有两门必修课。另外,博士生还被要求修习与辅修学分相同的区域研究课程,用以学习其研究的宪政体系所在国家地区的政治经济历史文化等情况。在这样的学制下,博士生不仅是专业的宪法研究者,还可以自由地在印第安纳大学各个学科范围内学习与宪法设计和特地区域有关的知识。课程的学习只是训练的一个部分,CCD在世界各地的宪法设计项目都是由PhD学生和申请合格的法学院JD学生一起深度参与的,这是更加重要的一个训练和实践的机会,也是宪法设计这个领域中难得的将学术与实践结合在一起的学习过程。
总有人跟我说CCD作的事情很酷,可能也是因为cool,所以CCD归根到底还是个冷衙门:没有什么资助,更没有政府支持,一切工作都是义务的,而毕业之后相关领域的就业,无论是“前景”还是“钱景”也都远远不如走出校门当律师的同学们,却常把自己陷入危险之中,可大家很快乐。好多次,晚上走出CCD的大门,吸一口微凉的风,会觉得这世界越来越好了。
David常说,作宪法设计这行要像律师一样工作,基于实际地去解决每个地方的问题,为那里人民的更好的未来作可行的具体规划,而不是确立一个看似完美理想却不可达成的目标。宪法制度是追求美好世界的工具,而不是美好世界的终极目标。我在这里简略地这些地球的另一边的某个陌生角落里的一群在认真做着设计宪法这件看似像做梦的事情的人,是想给世界另一面的常常遭遇挫折的有志于更好的中国的朋友们以拥抱,而那也是我终要回去的远方和家乡,于是我也在拥抱自己:我们并不孤独,世上有另一群愈挫愈勇的人,他们为“别人”的事情都那么努力,我们更要为自己而坚持。
 
编辑:刘彪
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