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昂山素季再次访华,跟中方谈什么?

缅甸联邦共和国国务资政兼外交部长昂山素季于8月17日开始对中国为期五天的正式访问。去年6月,昂山素季曾以在野党主席的身份首次访问中国,中方对外宣称是按照“党际交流”的规格进行的接待。而对于本周的访问,根据中国官方媒体的说法,她将受到“国家元首”级待遇。

外界普遍认为,缅甸民族和解进程和缅中经贸关系,包括中方投资建设但于2011年被缅方叫停的密松水电站项目,将是她此次访华的主要议题。

朱诺|自由撰稿人,作家,缅甸和东南亚问题观察家。

自从今年4月民盟正式入主缅甸新政府以来,昂山素季已先后出访过老挝和泰国,并将于下月访问美国。昂山素季将首次出访的东盟以外国家确定为中国,有中国媒体认为,这是中国外交的一次胜利,而缅甸媒体则谨慎表示,这不过是新政府对于大国再平衡政策的体现。


昂山素季2015年6月以在野党身份访问中国时与习近平会面。

尽管缅甸总统府发言人卓铁(Zaw Htay)拒绝了向媒体提供昂山素季访华的具体议程,但外界普遍认为,缅甸民族和解进程和缅中经贸关系将是她此次访华的主要议题。

民族和解是缅甸发展的基础

民盟自去年11月大选过后,就开启了在全国范围内“全面和解”的核心任务。执政4个多月来,民盟小心翼翼行事,与军方保持了相对“和睦”的关系,政府部门制定的政策鲜有与军方利益发生冲突的,对于军队持续在缅北局部地区与少数民族武装发生的交战也采取“不发声”的态度。昂山素季本人多次与缅军总司令敏昂莱会晤,并在烈士节期间与军队高级将领及家属们共进家宴,突显“军民和谐”的气氛。

此外,新政府通过与温和佛教组织的频繁互动,逐渐将极端佛教组织边缘化,从而降低了国内大规模宗教冲突的风险。昂山素季成功地劝说西方政府和国际NGO组织不再使用刺激缅甸人神经的“罗兴亚”一词,使得新政府在众多棘手问题中暂时摆脱了穆斯林人权问题的压力。

如此,昂山素季得以腾出手来,专心处理全国和平事务。她多次在发言中强调,民族和解是缅甸发展的基础。8月8日,在与军队总司令敏昂莱会晤后,昂山素季宣布,旨在实现全国性停火的“21世纪彬龙会议”将于8月31日举行。然而,距离会议的召开只有几周的时间,会议的前期准备工作却显得仓促而缺乏细节。

少数民族代表并不乐观

7月27日,17支少数民族武装的代表在缅北克钦邦的迈扎央召开会议,商讨在即将举行的“21世纪彬龙会议”上如何与政府和军方谈判。联合国特使南比亚(Vijay Nambiar)、中国特使孙国祥以及东盟的代表都参加了会议。

据缅甸媒体《伊洛瓦底》(The Irrawaddy)报道,参加会议的少数民族武装代表透露出对于匆忙召开“21世纪彬龙会议”的不满,对会议能否达成全国性的停火协议表示怀疑。代表们认为,各少数民族武装的诉求不尽相同,而政府方面至今没有出具谈判的具体内容,也没有事先对各少数民族武装的诉求进行摸底。

在迈扎央会议上,代表们提出的方案包括军队多民族化(目前缅军以缅族为主)、联邦军队必须服从文官政府的管控等,并提议联邦的建立应该以民族为基础,应该将缅甸7省7邦统一改为民族邦和多民族邦。缅甸现在的行政区划为7省7邦,7个邦是以少数民族为主的邦,而7个省则以缅族为主。代表们提出的把克钦邦、掸邦等原7邦改名为克钦民族邦、掸民族邦等;伊洛瓦底省等三个多民族混居的省份改名为伊洛瓦底多民族邦等;其余地区为缅族居住区,宜合并为一,统称缅族邦。按照此建议,缅甸将从7省7邦改为7个单民族邦、缅族邦、3个多民族邦,共计11个民族邦。

以缅甸现在的国内形势来看,要求军队国家化无异于民盟早些时候极力争取修宪的主张,必将遭到军方的强烈抵制。少数民族代表们的这些提案,能否在“21世纪彬龙会议”上给予足够的讨论,将有待观察。

中国在缅甸和平进程中的作用

2015年,时任缅甸总统的吴登盛非常希望在自己任期内签署全面停火协议,最终只有部分少数民族武装在协议上签了字。事后,路透社曾报道,缅甸和平中心停火协调主任敏佐乌(Min Zaw Oo)抱怨中国特使孙国祥向两个少数民族武装施压,致使对方没能在协议上签字。不过,敏佐乌随后在接受缅甸媒体采访时否认了这种说法。

7月底,与中国关系最好的两支缅北少数民族武装 —— 佤邦和勐拉军 —— 没有参加迈扎央的会议,而是派代表前往首都内比都,拜会了昂山素季和敏昂莱,并在会见后发表声明,全力支持缅甸全国和解的主张,并表示将会派代表参加“21世纪彬龙会议”。

但是,另外三支少数民族武装 —— 果敢军、德昂军、若开军 —— 能否出席“21世纪彬龙会议”至今仍是个疑问。在这个问题上,昂山素季与军方之间存在着明显的分歧,昂山素季希望所有的少数民族武装都能够纳入到和平进程当中,而军方坚持不承认上述三个组织的合法性。8月9日,三支武装的代表与缅甸政府代表团举行了会谈,政府代表希望彻底终止武装道路,要求三支武装发表彻底放下武器的声明。对此,三方代表表示不能接受,谈判未能达成共识。

中国特使孙国祥参加了迈扎央峰会,并在会议上发表了讲话。他在讲话中提到,作为邻国,不仅是中国,印度和泰国都可以在缅甸和平进程中起到积极的作用。一位不愿透露姓名的缅甸媒体人士认为,他的表态一方面显示出希望缅甸周边的国家都能参与进来,另一方面,也再次间接地表示,不希望西方国家插手缅甸的事务。此前,曾有缅甸国内人士希望,欧盟和美国能够参与并在缅甸和平谈判过程中发挥作用,但是,中国一直不希望如此,特别是涉及到缅北与中国接壤地区的少数民族事务,中国更不愿欧美涉足。

中缅经贸何处走——看密松水电站?

8月12日,缅甸投资与企业管理部(Department of Investment and Company Administration,DICA)公布,今年4月到7月期间,也就是新政府上台后的头四个月,缅甸的外国直接投资(FDI)只有3.8亿美元,与去年同时期的26亿美元相比,出现了巨大的下降。越来越多的缅甸人相信,若想实现新政府的经济目标,缅甸决不能拒绝来自中国的资本。

昂山素季本周(8月17至21日)访华的主要议程之一将会是缅中两国的经贸关系,而备受瞩目的密松水电站也将是一个不可能绕开的话题。

经济政策过于空泛

缅甸投资与企业管理部的主任温昂(Win Aung)将外国直接投资下降归咎于三个方面的问题。首先,政权更替带来的政策不确定性,使得一些外国资本采取观望态度;其次,新政府的职能部门动作迟缓,一个专门负责批准外资项目的委员会迟迟没有组成,造成待审批项目的积压。温昂表示,4月以来,共有102个投资项目在政府部门报批,其中一半是外资项目,而最终被批准的只有13项,涵盖了制造业、交通、电信等行业。

第三个方面,新政府的经济政策于7月底才迟迟公布,这条政策涉及“优先发展基础设施建设”、“扶持中小型企业”、“国有企业私有化”等12个方面,但外界普遍认为其内容过于空泛,缺少具体可实施的步骤,对于如何将国有企业私有化以及私有化过程中如何处理军方的利益,政策中都没有披露。

实际上,境外资本未能大举进军缅甸还有一个重要原因,就是缅甸的基础设施十分落后,运输水平跟不上,电力缺乏到惊人的程度,只能满足国家电力需求的30%。而对于这些基础设施项目的投资,中国资本有着不可比拟的优势。《缅甸今日商报》(Myanmar Business Today)于8月15日发表文章指出,中国资本决策迅速、愿意承担别人不愿承担的风险、着眼于长期目标,在中国政府“一带一路”的战略框架下,中国敢于进行庞大的投资,并有政府的强大支持。

然而,缅甸政府能否吸引更多的中国资本,密松水电站项目的命运将会是一个风向标。

缅甸北部克钦邦的伊洛瓦底江。克钦邦的人和环保团体说密松水电站会损害伊洛瓦底江(2009年)

缅甸的四种选择

密松水电站项目自2011年被前总统吴登盛叫停后,就一直成为人们热议的话题。昂山素季曾经表态支持缅甸抗议密松项目的民众,也曾要求吴登盛在下台前给出一个关于密松水电站的结论。转眼五年过去了,现在,这块烫手的山芋终于落在她自己的手里。缅甸连续两年遭受了大范围的洪涝灾害,全国性的电力缺乏又使得工业发展得不到保障,另一方面,缅甸民间的“厌华情绪”未见明显退潮,缅甸媒体隔三岔五地警告昂山素季,恢复密松项目会让民盟失去民心。

中国政府和投资方希望结束这种不死不活的局面,希望缅甸方面尽快对密松水电站项目的命运做出决定,给出一个重启、修改合同、或干脆彻底取消该项目的答复。7月初,中国驻缅甸大使洪亮访问克钦邦时曾表示,如果缅甸政府决定取消密松项目,中国投资方将不会要求立刻赔偿项目停建所引发的损失,而是寻求以长期贷款或在缅甸投资其他项目的方式来弥补,以免伤害到两国的长期友好关系。

6月16日,《缅甸前沿》(Frontier Myanmar)报道,密松水电站的投资方、中国国家电力投资集团国际业务部主任刘占在陪同洪亮访问克钦邦时,向克钦邦政府指出,对于密松水电站的命运,缅甸政府面临着三种选择:取消合同,赔偿8亿美元的损失;重启项目,赚取合同期限内每年5亿美元的利润;或者仍旧搁置,赔偿停建期间每年5千万美元的利息。

几天后,缅甸问题专家克里斯滕森(JOERN KRISTENSEN)在《缅甸前沿》上发表文章,指出上述的三种选择都不会使中国和缅甸政府满意。他认为,密松项目发展到今天,对于中国来说,更多是一个面子问题,而不是经济问题。中国今天的经济增速放缓、以及西南部目前的发电能力,使得中国并不需要密松水电站的电力。他表示,如果中缅双方能够从双赢的角度考虑问题,取消密松项目,在别的选址开发新的水电项目,并为缅甸绘制一个全国性的长期电力发展蓝图,将是一个更好的选择 —— 第四个选择(其实与洪亮大使另觅其他项目补偿的说法雷同)。

随后,缅甸政府的机关报 —— 《镜报》(The Mirror)全文转载了克里斯滕森的文章,这一举动被认为是代表缅甸政府的态度。

在马来西亚的缅甸人在吉隆坡抗议缅甸的密松水电站项目(2011年9月22日)

能否出现转机?

昂山素季此次访华前夕,中缅媒体纷纷对密松水电站的命运进行猜测。缅甸国内的一些动向也似乎向人们显示,密松项目或许会出现转机。

缅甸华人媒体《缅华网》翻译了两位缅甸知名人士在脸书上针对密松水电站以及缅甸电力问题所进行的理性讨论,对于人们担心的水电站所引发的环境问题、水资源管理与洪涝灾害的性价比问题、水电站安全性、契约精神等话题都给出了专家性的见解。而在此前,缅甸的媒体和社交媒体上,有关密松问题的讨论大多是政治化、情绪化的声音。

8月12日,缅甸总统吴廷觉宣布成立“伊洛瓦底—密松流域水利项目调查评估委员会”,负责对密松水电站对周边地区的生态环境、民生、文化等产生的影响给出一个“技术性”的评定。对于缅甸政府的这一举动,一些观察家认为,这是密松项目出现转机的预兆,而另一些分析人士则表示,这不过是程序性的举措,缅甸政府为将来裁定密松水电站的最终命运收集“证词”。

无论如何,人们都期待着昂山素季的再次访华能够为密松水电站所引起的争议画上一个句号。缅甸外交部国际司司长吴觉西耶已向媒体透露,昂山素季已经对与中方讨论密松项目的事情做好了准备。

编辑:朱小朱

本文首发于《VOA》分别为上篇http://goo.gl/msv9id与下篇http://goo.gl/2eqS2a,作者朱诺。《微思客》经作者授权转载。如需转载,请联系作者。

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