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英国脱欧的半输棋局

编者按:6月23日,英国将举行脱欧公投。上周五反对脱欧的英国女议员Jo Cox遇刺一事,给原本就紧张的局势更添一抹阴郁。悲剧发生之后,全英上下悲拗之下反而清醒了一点,将焦点放到了脱欧之争的核心,即英国的经济发展与主权独立性上。可是目前看来,脱欧及脱欧背后的种种不确定性,对英国的经济发展弊大于利。本文作于今年2月的欧盟峰会之后,对英国脱欧对英国和欧洲未来的发展,已有预言。

尹子轩|香港国际问题研究所欧洲研究主任及国际关系研究月刊执行编辑。

1个多月前,英国首相在欧盟高峰会 (European Council)与其他欧盟会员国签下了号称“无法反悔”,兼具”法律约束力”的国际协定——欧盟将给予英国若干优惠,如英国有权限制欧盟劳工及移民在英享受的福利等,来换取英国公投留在欧盟。这份协定事实上处于欧盟法以外的灰色地带,在实际施行层面,并不一定如欧盟高峰会主席图斯克(Donald Tusk)和卡梅隆所称的“无法被驳回”。倘若暂且撇开这一点,这场拖棚已久的脱欧大戏,似乎终于要在六月二十三日的公投时闭幕了。

如笔者在《英国的脱欧悬崖:冀望民粹,低估风险》(链接见文末)一文中指出,英国实际上脱欧的益处和筹码都不多,而脱欧面临的中长期后果已在前文有较为细致的描述,在此不再赘述。这场闹剧,最有讨论价值的不在于英国“可能”脱欧,反而是此次脱欧协议里,英国和欧盟各层次政府之间的博弈。

从纸面上看,这次协定对英国的待遇无比优渥,英国看似不费吹灰之力便从欧盟获得相当可观的回报。之前,就算是希腊那闹得轰轰烈烈的欧债问题,欧盟也仅是私下讨论,投票暂停其欧盟会员资格。相比之下,英国脱欧,不但对外成功让欧盟让步,对内,一方面削弱了保守党内卡梅隆的对立方,另一方面则保住了国内民族主义者心中“英国应该有的帝国颜面”。某些过分简单的评论,必定会将上述的结果,视为是卡梅隆对阵欧盟各国的大获全胜,及英国不论脱欧与否都稳操胜券的依据。然而,从欧盟的框架来看,欧盟高峰会承诺过的条件,虽看似优渥,却仍未经欧盟最重要的民主机关–欧洲议会通过。而且,在主张平等的欧盟法制内,此协议也很有可能在施行后被挑战。在政客们无权操控欧洲法院(European Court of Justice)的情况下,卡梅隆获得的协定,不过是欧盟塞给英国——那些还活在帝国梦里的政治婴儿一个搪塞的奶嘴罢了。

现在,英国无论公投结果如何,都已因一味想与欧洲划清界线而失去了本来和德法两国共同领导欧盟的主导权。反过来,欧盟却获得了短暂的喘息机会——内在化国家主权以及超国主权冲突,自法国戴高乐将军以来,就是欧盟一贯的处理手法。坚持脱欧的民族主义者,其严格定义的绝对国家主权,在现代欧洲不但是一个落后的理念,更是阻碍国家从欧盟受益的高墙。

该机制中,保守党着墨最多的,莫过于在英国工作的欧盟会员国公民将面临的情境:他们在母国的子女,也将无法享有和英国劳工子女同等的福利。换言之,在英国工作的欧盟劳工,将在收入和英国公民差不多(大部分情况下收入更少)的同时,仅能让在母国的子女享有和母国一样的福利。此机制不只适用于新抵英国的劳工,还会在2020年时,套用到已经领取类似福利的劳工们身处母国的子女身上。

欧盟一向期许在会员国间保有持平立场,这次给予如英国这样的发达国家如此特殊的待遇,实在前所未有。欧洲其他的右翼政党,尤其是西欧发达国家的党派在看到协议后,想必已蠢蠢欲动了(如果脱离欧元区对他们的经济是一个可以承受的代价的话)。但是,这个机制恰好是协议中,最无法受欧盟高峰会会所保障的——在欧盟架构内,任何法案都必须经由欧盟执委会,欧盟高峰会以及日趋重要的欧洲议会这三个立法机关通过,之后的施行也将受到欧盟执委会的监督以及受欧洲法院的影响。

目前,欧盟高峰会和执委会已经同意了这份协议,这也是卡梅隆以及图斯克口中,所谓“无法反悔”、兼具“法律约束力”的跟据。但是,此协定也和所有欧盟法案一样,在欧洲议会内以及实行后,有被立法推翻的可能。在欧盟劳工法的平等原则下,如果英国不脱欧而该议案又被通过的话,会有不符平等原则的争议出现。另外,由于欧盟实行的是判例法,即凡有劳工提出抗议,且欧盟法庭被国家法庭邀请释法,该法案便有被更改的可能。

卡梅隆对内的声明称,英国将“永不加入”欧元区,维持在申根公约以外,也“不会”投入到欧盟近年对会员国团结的倡议(ever closer union)中。虽然这些表态对欧盟会员国来说都不意外,也不新鲜,但从欧盟的角度来看,这违背了欧盟成立的基础。虽然除了英国,欧盟还有8个会员国也不以欧元为法定货币,但这些国家的入欧协议(Accession Treaty)里,都明确指出未来某时将加入欧元区。相较之下,这次协议明确表示一个国家无需加入欧元区,代表着欧盟为英国另开先例。

和劳工福利机制可能会被欧洲法院驳回不同,“永不加入”欧元区属于政治表态,只能被欧洲议会否决。事实上,欧盟跟英国在此条款上,是各取所需——卡梅隆获得了投票给他的“小英国人”(Little Englander)和党内中间派的支持;而欧盟,则因现有投票制度为豁免者无投票权例,从此可以在如经济与财政等较敏感的议题上,无视英国的诉求。

不论脱欧与否,欧洲统合的进程都将不会被英国阻扰——这是欧盟和英国在本次协议上最大的共识。

先来看看在协议商定过程中,扮演最重要角色的欧洲议会。

欧洲议会里,由保守党自己的21位欧洲议员,加上波兰右翼公义法治党(Law& Justice)为主要成员的“欧洲保守派及改革派党团”(European Conservatives and ReformistsGroup),共有82席,仅占欧洲议会751名议员席次里一成多。反观已经由意大利籍党魁皮迪拉(Gianni Pittella)明确提出反对移民福利机制的《社会主义者和民主人士进步联盟》(Socialistsand Democrats),则有193名欧洲议员,为欧洲议会第二大党团。

尽管公义法治党是保守党在欧洲议会的盟友,但其在脱欧协议的立场也有待商榷。公义法治党本身颇具具争议性,其创始人兼党主席卡卓斯基(Jarosław Kaczyński)在之前的一次访谈中,论及波兰海外侨民对该党的非议,他直指这些侨民“有叛国的遗传因子”。公义法治党对移民欧洲他国的侨民的敌意显而易见。但在这次的脱欧协议上,波兰却透过与捷克共和国,匈牙利,以及斯洛伐克组成的维谢格拉德集团(V4)向英国的“福利刹车权”提出异议。波兰首相早早于二月初表示,不能接受英国删减已经在英国的波兰劳工的福利。在脱欧协议的商讨上,公义法治党提出了以“加强北约在中欧驻军”,作为支持英国脱欧协议的交换条件。姑且不论英国在北约内的议价能力有多强,在英国有为数可观的波兰人民,而公义法治党虽然可能对境外侨民存无好感,但如果华沙政局有所变化的话,难保在欧洲层面上波兰不会和英国出现路线冲突。

另一方面,英国本想在欧盟高峰会上引导脱欧派为此协议背书,但卡梅隆本人在峰会上的影响力十分微薄,这从先前任命执委会主席容克时,只有他跟匈牙利极右派总统投下反对票,便可见一斑。如今的脱欧协议,等于是英国亮出自己在欧洲的底牌。

卡梅隆曾表示英国可以做到“best of both worlds”,即英国在与欧盟保持距离之余,又可以左右欧洲事务。但从脱欧协议在欧盟内引起的反对声音来看,似乎谁也无法保证这种好事真的会发生。

从卡梅隆仓促地选择在100日内的六月二十三日举行公投,而非外界估计的2017年,便可见端倪。欧盟释出最大善意的同时,其实所打的如意算盘,不过是再一次的尝试将欧洲改革的呼声,重新引导回欧盟架构内,而非由各个会员国在国际间各说各话;或更甚者,联结外力向欧盟施压——比如与欧盟在能源问题上有争议,又因经济问题渐趋躁进的俄罗斯——避免让本来已经复杂的欧洲局势节外生枝。

历史上靠逼宫手段向欧盟“勒索”协议的,还有英国的老对头法国在1966年玩的那出“空椅危机”(empty chair crisis)。当年戴高乐认为欧盟执委会权力过大,将会威胁法国从欧盟获得的农业补贴,于是便杯葛所有欧洲经济共同体(European Economic Community,欧盟前身)的会议,长达近一年。比起今日卡梅隆还会好好坐下和欧盟对话,法国当年手段更为强硬,所提出的条件也更为大胆,最终成功凭籍其战后欧洲大国的身份,得到了欧洲其他国家的让步。在各国让步下,“卢森堡协议”(Luxembourg Accord)出炉,共同体会员同意将欧洲市场整合的计划,伴随着的经济统理权交由会员国间制定,而非超国组织负责。

其实,这种互动长远得益者其实是欧盟,因为博弈后的结果是属于欧盟整体的,而非单一国家的。首先,当时法国的短期得益,是建立在其他欧洲国家的退让:当法国要得益于更多的农业补贴,以及其他欧盟提供的经济效益,她就必须要继续留在在欧洲与其他国家合作,而不是单方面表示脱欧。故此,会员国在欧盟内的得益,建立于合作,而得益与“闹事”的成本相等的——所谓的“winninga battle, lost the war”,这正是欧盟今日对英国打的如意算盘。

欧盟与单一市场发展多年,目前使用的资格多数表决制(QMV)将会员国人口加入表决因素,任何议案需要有55%的会员国(28国中的16国),加上65%的欧盟公民人口数的支持,才能通过。而欧洲议会在里斯本条约(Treaty of Lisbon)后也已获得决议法案的实权。这两个脱欧程序必经关卡,再加上脱欧候的经济代价,早已让“脱欧成本”远远高于“脱欧得益”了。脱欧协议进行到这一步,实际上主导权一直牢牢地抓在欧盟手里。

根据近期的民调,多数的英国国民是反对脱欧的。所以接下来就等六月的公投,在这一百天里,除非脱欧阵营能提出特大的经济或政治诱因,让英国人的偏离理性,不然英国脱欧应该只是虚惊一场。但是,这次公投的结果之于英国在欧洲前景的雾霾,可能是薄暮前的一线余晖。

旧文搜索:《英国的脱欧悬崖:冀望民粹,低估风险》: http://global.udn.com/global_vision/story/8663/1521639vv

编辑/罗元婕

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