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日本的经验说明:我们不该过度指责“莆田系”?

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【编者按】
最近魏则西事件、陈仲伟医生事件在公共舆论间引发极大争议,而对于民间资本(比如莆田系)、政府力量(公立医院下的种种行政力量)在医疗行业到底应该扮演何种角色的讨论,也引起学者间的讨论。事实上,不仅在医疗领域,中国整体的社会保障与民生领域中,政府是否过度插手,民间力量到底应该扮演怎样的角色,一直以来都是争议不断。本文以哈佛大学傅高义教授《日本第一》为基础,希望借助对日本社保的经验,对中国民生问题的解决提供另一种思路。

杨松林

谈及社会保障,我们可能想到的主要是救灾济贫等措施,但事实上,其涉及到了包括就业、养老、医疗、人口、慈善、公共设施等一系列和我们每一位社会公民都紧密相连的方方面面,是关注度最高和反应最敏感的民生领域,其背后涉及的“政府-市场”主体性讨论,甚至会牵涉到部分意识形态,因而政府在社保领域的政策推行方式,最能反映出政府的执政思路和理念。

参照中国历史,但凡涉及社会保障,基本都遵循一整套政府主导的逻辑发展,人大郑功成教授曾撰文分析,“中国社会保障自古以来贯穿着高度的国家(政府)责任,具有家国存于一体的特征。”不可否认,这一特征对于维持中国超稳定的社会结构作出了极大贡献。但这种所谓的“超稳定结构”,到了近现代的中国,却越来越呈现出一种低水平,缺乏足够公平的形态。尤其在今日,现有的社保体制,是基于高度的国家主导及适应计划经济形态而形成的。而对于其能否维持越来越庞大和脆弱的中国社会,以及适应未来老龄化不可逆转的趋势,也愈发引起质疑和讨论。

概括来说,对于社保体制的形态,或者说对于社保改革的走向,无论学术界还是民间,一直都呈现出“市场化”和“公益化”两种思路;当然,这两种思路背后,蕴含着所谓“大政府小社会”和“小政府大社会”的两种类似于哈耶克与凯恩斯的经济学理念争锋,也就是所谓的“关于政府对于经济发展的外部性影响”讨论。

当然,从政策的语境上,我们还是可以明晰中央政府对于强化社保领域中的“政府主体”;但是,这种“主体性”到底是一种指导意义上的“理论主体”,还是强调更广泛参与的“实际主体”?至少从目前来看,政府更愿意成为后者,不仅在于其背后的巨大利益,更因为政府对于自身在福利经济外部性中,相比于市场的正效应要更为确信。(而“魏则西事件”后,显然医疗行业“公益化”这种类似的观点会更受舆论欢迎,而对“莆田系”的舆论指责,显然已经呈压倒趋势)

但批评也在体制内外同时产生。其中,对于政府过度参与的公平性指责最多,不少体制外学者认为,政府在社保领域的过度参与,将极大阻碍社会和市场发挥自身作用;而一些体制内人员也开始反思,政府同样存在自身局限,过度干涉,不仅无法做到面面俱到,还可能降低政府行政效率,引发不必要的社会问题。

中国政府是否过度干预了社会保障的运行和改革?当双方在“主体性”问题的理论讨论中各执一词时,40多年前,日本在相似情况下,面对相似问题上的反思和实践,或许对我们会有所启发。

和中国一样,日本经过了五六十年代的经济大发展后,对于“老龄化”的担忧,在六十年代末的社会也开始显现出来:一方面,人口,尤其是城市人口规模的急剧增加,对应的却是极为落后的福利设施,无论是类似于排水系统、绿化公园这些公共基础设施,还是住宅数目和住房补贴,都处于停滞不前的状态;另一方面,日本社会空巢老人的数量剧增,他们大多与社会隔绝,孤独凄惨,因而出现了年纪越老自杀率越高的现象。

于是到了60年代,当“老龄化”社会越来越接近时,日本的学者和体制人员均开始反思,政府对于福利开支的补贴力度是否过于缺乏。学者Jon Woronoff在其书《The Japan Syndrome: Symptoms, Ailments, and Remedies》就曾描写道,“日本曾经为此建立起所谓的‘纯国民福利’(Neutral National Welfare)委员会,强调使用NNW指数,来取代单一的国民生产总值(GNP)。然而,到了70年代,当面临石油危机后,日本政府的关注点迅速从福利转变为生产,NNW指数也就无疾而终”。(参考中国的绿色GDP提法,以及最终的政策走向,我们会发现很多的相似性)

由于日本政府在经济改革,尤其是在生产领域去产能、调结构的倾向,对于增加福利开支的积极性开始消退。体制内部因此出现很多反对“福利经济”的说法,比如对于瑞典、英国这些“福利国家”,前首相田中角荣在一次谈话时明确表示,这是一种“高负担、低效率”的福利体制,日本不能走政府全方位补贴福利的道路,从而明确了政府控制福利开支的执政思路。这种思路不仅停留在官方话语中。学者傅高义记载,70年代的日本,从舆论到普通民众,大多认同这样一种福利理念:“在最近经济发展滞缓时期,国家财政困难,无法保证用以消除经济不景气的必要财政开支,因而,更多的财政收入应投到经济生产部门,而福利所需开支应该由企业家和家族成员所负担,只有当他们无法做到这一点时,才由国家代替他们承担这一任务。 ”

基于这一理念,日本的社会保障,也形成了一种“国家名义指导,企业实际主导”的福利体制,国家退居幕后,而企业、市场和集体,更多承担着肩负解决日本过亿人口生活的任务。

具体来说,日本的社会保障制度,具备两个方面:


(一)国家的职责:最低保障
和我们的刻板印象不同,日本政府对于社会保障的关注,远远不及目前的中国政府。相对于中国政府在社保各方面的全面管理,日本政府基于自身福利开支的有限,以及舆论的影响,仅把重点放在医疗和养老金制度上,而对于其他领域基本没有涉猎。

而即使在医疗和养老金领域,日本政府也更愿意在保障最低生活水平后,由企业和社会承担更为广泛的社会责任。比如在医疗行业,日本医疗保险制度可以允许患者自主选择医生,支付健康保险规定的一定数额费用。其中患者负担比例30%,国家支付剩余费用;但由于对于医生开业制度的宽松和私人医疗服务的低廉,医疗机构、保险公司、医药公司发挥出了应有的功效;而在养老金领域,无论“厚生养老金”还是“国民养老金”,设定的福利范围局限性很大,除了基本保障外,国家“养老金”制度并没有给予老人更多的福利保障。

除此之外,对于最低生活的保护规定,适合对象只能是“其工资收入低于厚生省规定的根据保护标准计算出来的最低生活费,才能对其不足部分进行补助。”当然,日本人本身对于接受最低生活补助也有抵触心理,认为福利问题,除非是年龄或健康等不可控原因,否则无需由国家承担

(二)企业的职责:高福利下的凝聚力
相比之下,日本企业对于社保所承担的责任要更大一些。傅高义分析,日本的职工福利保障制度,很有可能是参考了德国俾斯麦首相设立的“各种企业分别制定福利计划”,而国家尽量避免直接参与的方法。这一“分行业社保制度”,首先强调了行业间差异下,福利保障也应该根据各自实际情况调整,这就为提升就业率和行业吸引力作出了贡献。但其优越性绝不仅仅在这里。

对于老员工而言,企业所提供的福利保障非常可观。首先,日本总人口的一半,接近50%的购房费用由企业所出;其次,日本企业大多拥有专业的医疗设施来提供对老员工的福利保障;再次,日本公司会对退休员工给予足够的福利保障,最后,很多公司都强调终身雇佣制。这些举措,都极大增加老员工的凝聚力和归属感,减少跳槽和流动率。日本公司的“家文化”,也证明了这一点。

对于新员工而言,日本的雇佣制度具备极大优越性。尤其是基于经济的下滑,更具活力、潜力且工资更低的年轻人显然更受企业的喜爱,到了1977年,企业要求雇佣年轻人的人数,要比整个寻求工作的人数超出一倍以上。这些都有效降低了失业率。

日本这一社保体制为何行之有效?笔者认为,有四个原因:

(1)其遵循了日本社会发展的“重视集体”特征,走出了“符合国情”的集体福利道路。人们在这一体   制下普遍存有幸福感,工作、生活都能有效融合在一起,降低了社会不稳定。
(2)各种参与要素各司其职,政府、市场力量都得到最大发挥,而两者的局限性都被有效规避。
(3)社保制度足够透明,具备广泛性,保证了社会公平。
(4)分行业具体问题具体分析,对于整个行业体系的全面和完善有突出贡献。

 

中国的社保改革,如上文所言,一直陷入“市场化”、“公益化”两种对立语境中。事实上,二元话语本身就是一种思维的禁锢,只有跳出这种对立语境,寻求在一个更广泛的制度下,使得市场、政府力量都得到有效发挥,才是可行的思考方式。中国政府是否过度干涉社保改革?中国政府是否应该干涉社保改革?我们或许更应该问,中国政府如何正确发挥自身力量,以推动社保改革?日本的“集体化”例子,也许就是这“第三条道路”。

作者、编辑:
杨松林,微思客WeThinker传媒编辑,加拿大多伦多大学东亚系研究助理,自由撰稿人。
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