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英国退欧盟,印度人决定? ——浅析英联邦公民在英的投票权问题|微思客

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编者按
盘点英伦大事,退欧、退欧、退欧!
不久前,微思客推送了一篇英国脱欧的政治分析,重点是欧盟与英国各自的应对政策。不过,先不谈这些政治领导之间复杂的考量和博弈,最终决定英国去留的到底是谁呢?
你可能觉得,这个问题还需要回答吗!既然是公投,那决定权当然掌握在全体英国人民手里。不过,除了全体英国人民,印度等国的部分公民,也是可以参与投票的哦!这是因为他们又开挂了吗?
当然……不是。关于印度人可以在脱欧公投中投票的问题还要从大英帝国独特的政治体制和历史沿革说起。而“谁可以投票?”这一疑问,也将我们的思考引回到一个长久以来悬而未决的政治理论问题——民主的边界。

英国退欧盟,印度人决定?——浅析英联邦公民在英的投票权问题

曲蕃夫

“印度人在英国投票来决定法国人的命运,这公平吗?”以上这个问题乍一听上去,近乎荒诞。
2016年6月23日,英国将举行一场公投,来决定英国是否要退出欧盟。关于此次公投的预测和利弊分析,网上已有不少文章详述。而本文的主旨,是和读者分享并探讨一个看似细节却直击民主制度本质的问题——英联邦公民在英的投票权。 
本次“退欧公投”,覆盖英国全境以及英属直布罗陀。有资格在本次公投中投票的人为“年满18岁,居住于英国境内的英国公民、爱尔兰公民、英联邦国家公民;以及过去15年内在英国境内进行过选民注册的在外英国侨民。” 

而定居英国的其它欧盟国家公民(除爱尔兰、马耳他、塞浦路斯外),在本次公投中将不会获得投票权。

帝国的背影:英联邦
英联邦,英文全名“The Commonwealth of Nations”,目前由53个国家组成,基本涵盖了大部分前大英帝国的殖民地领土,占地3000万平方公里,比鼎盛时的苏联还要大1/3,人口超过23亿,占世界人口的1/3。目前世界上众多大国(经济、人口或区域影响力等),如加拿大、澳大利亚、印度、巴基斯坦、孟加拉国、马来西亚、南非、尼日利亚等等,都是英联邦的正式成员。


国人对英联邦常见的一个误解就是“英联邦国家都以英女王为国家元首”,但这并非事实。英女王那长长的官方头衔上只表明女王是“英联邦元首”(Head of the Commonwealth),而英联邦的53个国家中,只有16个仍奉英女王为国家元首(其中包括加拿大、澳大利亚和新西兰),还有32个共和国(包括印度、巴基斯坦、南非、新加坡等),甚至还有5个不以英王为君主的君主制国家(比如马来西亚和文莱)。

而这里要特别强调一点,爱尔兰作为与英国相爱相杀了几世纪、联系又最为紧密的邻居,自1949年起就已不再是英联邦的成员国。 
毫无疑问,英联邦作为一个独立主权国家的联合体,其成员国彼此间并不存在法律上的权属关系,即使英国,也只是53个成员之一,并没有任何超然的地位。《英联邦宪章》中明确指出,成员国之间,是靠语言、历史、文化,以及共同享有并遵从的民主、人权、法治的价值观团结在一起的。每四年一届的“英联邦运动会”,则可称为英联邦这个组织最重要的活动。英联邦只是一个躯壳,是大英帝国光辉历史在现实世界中投射出的影子,也是帝国残阳下的一抹余晖。我们可以引用乔治六世国王(那部著名电影的主角,现女王的父亲)在1949年春无奈接受独立后的印度将成为共和国时的一句自嘲,来为这抹残阳余晖加个注脚。 
梅农(印度驻英大使):“印度可以接受,陛下将成为一个由独立主权国家所组成的自由联盟的象征,如此说来(as such),就是英联邦元首。” 

乔治六世(英王):“所以,我就变成了‘如此说来’了。”


(“加拿大女王”伊丽莎白二世的标准像)

英联邦公民:慷慨的“准公民权” 
由于曾经帝国历史的遗留问题,英国的国籍法可谓是世界第一复杂,加之普通法(Common Law)和判例法的特性,足可以编成一本厚厚的书,本文无法详述。但简而言之,根据《1981年英国国籍法案》,“英联邦公民”(Commonwealth Citizens)在英国被赋予了一种超乎我们日常理解的,超越国籍边界的“准公民权利”。 
根据《1981年英国国籍法案》,在英合法居留的英联邦公民,依法享有如下权利: 
1. 选举权:进行选民登记后,可以在所有选举(包括议会大选、地方选举、欧洲选举)以及各项公投中投票; 
2. 被选举权:如果自然拥有英国的无限制居留权,或者在获得英国的永久居留权后,即可参选英国下议员; 
3. 入职上议院:如果获封贵族爵位或成为圣公会主教,即可入职上议院; 
4. 担任公职:可以成为法官、裁判官、政府部长、公务员、警察、军人等。 
不难看出,以上四条,基本等同于一国公民可以在本国拥有的主要民主权利,唯一的限制在于移民和居留。除马耳他和塞浦路斯这两个即是欧盟又是英联邦成员国的特例之外,其它英联邦公民入境和定居英国仍然受限。加拿大、澳洲等发达国家公民可以免签入境英国半年,但印度、巴基斯坦、尼日利亚等国公民仍需事先申请英国签证才能入境英国并居留。 
但是,即使在英国这样明显较为严苛的移民和签证政策之下,现时仍有超过一百万“英联邦公民”居住在英国。根据2011年官方公布的数据,约有27万印度公民、13万巴基斯坦公民、6万澳大利亚公民、5.1万南非公民、5.1万孟加拉国公民和3.7万斯里兰卡公民居住在英国,加拿大、加纳、津巴布韦等国在英侨民人数也都超过1万人。 

对比一下,英国全国的注册选民总数约为4400万,且在不断下降中。可见“英联邦公民”的占比约为2%。这2%的选民,在小选区制和政党代表制主导的英国大选和地区选举中,的确难于发挥什么关键作用,但是在党派利益并不明显、票数相近,且全国统一计算票数的公投之中,无疑就会发挥更大的、甚至是决定性的作用。


(英国首相卡梅伦和欧盟委员会主席图斯克会面,会面后,卡梅伦回国即宣布了退欧公投的日期)

对此问题,英国的政客、评论家、普通民众则表现出了三种截然不同的态度,颇有些耐人寻味。 
主流政客出于选票的需要,几乎无一人敢于公开质疑这种“准公民权”:保守党多是采用回避或呼吁融合的态度,强调自己欢迎“努力工作且遵从英国价值观”的移民;工党则是热情拥抱移民,许诺福利,以期获得移民的选票回报;就连右翼的英国独立党(UKIP)也不敢开罪这些英联邦公民,唯有极右翼并已被边缘化的一些小党如英国国民党(BNP)敢于发声,但会迅速被淹没在“政治正确”的声音之中。 
有一些政治评论人士和媒体,曾呼吁英国民众正视这个问题,但总体而言声音也十分微弱。他们大体强调的是这种准公民权是“过时”“帝国残余”的做法,不仅不合时宜,而且投票权在一定程度上可能被滥用。 
而普通的英国民众,即使知道英联邦公民可以投票这个事实,在得知有一百万人英联邦公民生活在英国并且可以投票之后,多半也会张大嘴巴表示难以置信。英国作为一个非移民国家,长久以来并没有很好的进行过所谓“多元文化”的尝试,移民的社区和本土原住民的社区大都存在无形的区隔,相隔一条马路一个公园,但彼此老死不相往来(除非英国人想要尝试异域风情的食物)。那些相对更理性的英国民众多半会询问“那英国侨民在其它英联邦国家能否投票?”,在得到否定答案后,则会敏锐地将问题归结为“权利不对等”导致的不公平。不过,对此议题,民间也并未有大规模的抗议声浪出现。 
退欧公投:特例与矛盾 

这里首先要说一下,在英国生活的欧盟公民,比如一名法国公民或者德国公民,也有义务在英进行选民登记,并且被赋予了不完整的选举权。他们可以在英国各地方议会和欧盟议会(英国选区)的选举中投票,但是不被允许在英国大选中投票,也没有在此次“退欧公投”中投票的资格。

而前文所述的英联邦公民的权利,尤其是投票权,在此前的历次选举中,都没有成为关注的热点。但是,在本次英国“退欧公投”中,他们的投票权真正引发了一定程度的争议。 
争议点十分清楚:为什么同样居住生活在英国,一个来英几个月的印度人或澳大利亚人享有投票决定英国与欧盟关系的权力,而来英十数年甚至数十年的法国人或德国人却不享有这样的权力? 
针对这次公投,后者作为欧盟国家的公民,明显更加利益相关。他们在英国工作、生活、纳税、嫁娶、生子,退休后也要拿英国政府的养老金、享受英国的公立医疗系统。他们中间很多人从事的,恰恰是英国与欧洲大陆联系最为紧密的行业,比如贸易、物流、跨境金融服务等等。英国是否留在欧盟,对他们的人生走向将会起到近乎决定性的影响。可是他们却被剥夺了在如此重要的事务上发声的权利。 
于是我们在文章一开始提出的那个问题,就在“退欧公投”这个极端的个例之下产生:印度人在英国投票决定法国人的命运,这公平吗? 
民主的边界到底在哪里? 
民主权利的边界:国籍?居留?利益相关?
 
“民主”(Democracy)一词,希腊语原意即为“人民”(demos)的“统治”(kratos),而“人民”一词的边界,可谓涵盖了民主制度过去两千多年发展进程的始终。从古代的“奴隶算不算人民”“外邦人算不算人民”,到近代的“佃农算不算人民”“女人算不算人民”,再到现代的“外国侨民算不算人民”“狱中服刑的罪犯算不算人民”。其实以上种种,纠结的核心莫过于是否赋予这些特定群体以选举权和被选举权。 
笔者认为,在近代以来的政治实践和民主制度发展的过程中,依据每个国家“民主传统”的不同,民主权利的边界大体可以依靠“国籍”“居留”“利益相关”这三个方面进行阐释,其边界由小到大不断拓展。 
民主制度在旧大陆,基本是伴随着近代民族国家(nation state)的形成逐步推进的。在民族国家的框架中,共同的民族、语言和宗教信仰几乎就是国家的边界,自然也就是公民民主的边界。犹太人在很多欧洲国家定居千年,却从未拥有民主的权利,而纳粹党的力量却可以轻易突破国家边界,在奥地利/捷克苏台德地区等非德国领土上生根发芽,都是这样的例子。中华民国的国籍法长期用“属人主义”(拉丁语Jus sanguinis)来认定国籍,只要可追溯的祖籍在中国,就是中国公民,以至于在20世纪相当长的一段时间里,南洋各国的华人都在事实上拥有双重国籍。直到中华人民共和国建立一段时间之后,中国大陆通过新的国籍法强制取消了双重国籍,南洋华人被当作“共党分子”的尴尬才算告一段落。然而,今天世界上绝大多数的国家,依然是用民族国家的框架来建构自己的“国族认同”,只不过目前各国基本恪守着国家的边界,仅仅赋予本国国籍的人以公民的权利,包括选举权和被选举权。 
而在新大陆的诸多移民国家,因为立国时间短,并没有足够的时间构建起一个共同的“国族”概念,在近代相当长的时间里,他们的民主边界要宽泛一些。美国至今坚守着“属地主义”(拉丁文Jus soli)的原则,任何人,无论其父母国籍,只要生于美国,就有权获得美国国籍。而若要参选美国总统,最基本的条件就是必须生于美国。而像加拿大和澳大利亚这种英联邦国家,民主制度的演进甚至早于其国家诞生:早在它们还是英国殖民地或自治领之时,就建立起了相当完备的民主制度,居民选举自己的议会以进行自治。而当时绝大多数加拿大或澳大利亚居民的“民族认同”仍是大英帝国子民,“国籍”也是大英帝国签发的护照,而大家共同的母国——不列颠,也从未有意疏远这群散出去的孩子。因此,即便是后来大英帝国解体后,这些前“帝国子民”同样获得了母国的认可,并用居留英国的“英联邦公民”这种形式进行了法律的保障。 

然而,英联邦53个国家、23亿人口中的大多数,并非是英国“散出去的孩子”,而是种族、信仰、文化、传统全面迥异的殖民地原住民。比如印度次大陆上超过15亿的人口(印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡),以及撒哈拉以南非洲超过两亿的英联邦公民(尼日利亚、加纳、南非、坦桑尼亚、赞比亚等),他们和英国之间是几乎不存在任何建立在民族和和血缘上的认同的。然而也许是为了避免厚此薄彼,英国也只能一刀切地根据“居留”这一标准,给予他们“英联邦公民”的权利,这就构成了本文所讨论的问题的核心。


(2014年英联邦运动会,苏格兰格拉斯哥,一名肯尼亚运动员在比赛中)

而至于“利益相关”,本身就是全球民主(global democracy)中一个颇具争议的概念。在全球化日益加深的今天,一个具有国际或地区影响力的大国,其内政外交的每一步决策,都会对国际和地区局势造成相当的影响。欧盟作为冷战后最大规模的超国界政治经济共同体,无疑是探讨这个问题的典型范本。前文已述,生活在英国的欧盟国家公民,在英国的地方选举和欧盟议会(英国选区)的选举中,是拥有投票权的,可是偏偏在“英国是否退出欧盟”这种拥有最强利益相关的议题公投中,他们的声音被无视了。尤其是在“印度公民被赋予了公投权利”作为参照系的背景下,法国公民无法发声,就不免显得有失正义。 
最后不得不提的一点,就是“对等”。英联邦公民在英投票权问题的一大核心,就在于此民主权利的边界完全不对等。英国侨民居住在澳大利亚、加拿大、印度、南非的人数加起来也有数十万计,而大多数英联邦国家(除了加勒比海的一些岛国之外),都严格限制只有本国公民才能在选举中投票。也就是说,居住在英国的印度人可以投票选举英国议员,而居住在印度的英国人却无法参与印度的选举。既然英国只是英联邦53国之一,并没有任何超然于他国的地位,那么这种两国或者多国之间完全不对等的民主权利边界,对于平等外交关系的伤害,同样是巨大的。英国扩大了自己民主权利的边界,并未获得大多数英联邦国家对等的回应。
总结本文,英国这次“退欧公投”,再次牵出了英联邦公民在英的民主权利问题。英国作为近代民主制度最悠久的代表国家,历史上有大英帝国复杂的历史遗留问题,现今作为欧盟成员国又诞生不少新问题,多重因素复杂交织,才会衍生出本文开篇“印度人在英国投票决定法国人命运”这种十分荒诞却又十分现实的矛盾。 
笔者写作此文,并非要反对英国的历史和传统,反而正是希望以此为突破口,为大家分析理清一些关于英联邦和英联邦公民权利的背景知识,以启发大家的思考。笔者更感兴趣的是政治实践,并非政治理论方面的专业研究者,如本文可以抛砖引玉,促进读者思考交流的同时,更能吸引政治理论领域的学者专家批评指正,则笔者不胜荣幸之至。 

(作者:曲蕃夫,本科毕业于英国约克大学政治、经济与哲学(PPE)专业,现居伦敦。热爱英国历史与文化,长期关注英国政治及在英华人参政,英国保守党华人之友成员)

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