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深度解读:2016年中央“一号”文件昨晚正式公布,是否预示中央政府执政思路理念的“新转变”?|微思客

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编者按:本文目的,仅在于尝试通过政策阅读和新闻挖掘,对当前中国“三农”问题相关宏观政策予以分析解读,并不会做任何引导投资的尝试。但是,若足够聪明,你应能在阅读后有所启发。

2016年最新发布的中央“一号”文件,有什么新亮点?

杨松林

2016年中央“一号”文件昨晚正式发布,和惯例一致,该文件基本以前一年年底召开的中央农村工作会议成果为框架。
从本次政策发布的内容上看,中央在坚持“农业现代化”的大方向下,面对不断变化的国情和经济状况,加入了许多新的理念和内容,稳定而创新地推动农村工作有条不紊地开展。

我们今天就来看看,在2016年中央“一号”文件中,什么在坚持,什么在创新。而这些改变,尤其是执政理念的转化,到底是如何就具体的国情而改变的?在此之间,中央作出过如何的工作部署和政策酝酿?放出的信号里,我们又能发现什么?
总体思路:坚持与创新。
说“一号文件”的内容框架,来源于上一年年末中央农村工作会议不是没道理的。最直观的例子,比如说,这几年中央“一号”文件的标题,几乎都照抄着工作会议的讨论稿。
从上图可以看到,自2014年起,连续三年里,中央农村工作会议的讨论内容,在中央“一号”文件里都有所体现。唯一例外的是2015年,字眼由“进一步深化”到“加大改革创新力度”,但考虑到2014年已经有“全面深化”的提法,次年再用“进一步深化”似乎过于笼统,而“加大创新力度”,对于“创新”的重点强调

显然更为具体,也更具有指引作用。
我想说的是,从在2015年“一号”文件更改名字的做法看,中央对文件标题能否概括和体现当年整体的农业政策思路的要求非常高。换句话说,每年制定的中央“一号”文件,在标题设计上需要有极强的概括性。而通过分析标题,我们便能领会到当年中央农村政策思路上的整体框架。
那么,今年中央“一号”文件的标题:《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》,通过语词分析,便能提炼出三个主要内容:“农业现代化”、“新理念”以及“全面小康目标”。
由此,中央“一号”文件的总体思路呼之欲出:“坚持农业现代化的道路、创新将政府工作的新理念运用在“三农”问题上、以及实现全面小康社会。”
  • “农业现代化”:坚持中央关于农业的“现代化建设”思路不动摇
社会主义现代化建设是一个大词,被认为是“宪法规定的国家根本任务”,地位毋庸置疑。那么运用在农业上,强调“农业现代化”,也便具有基础性地位。中央连续四年将“农业现代化”放在标题,足以证明一切。
我们来读读这四年的“一号”文件。
2013 全面制定一系列多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的重大政策,全面构建农业生产经营、农业支持保护、农村社会保障、城乡协调发展的制度框架,初步探索出一条中国特色农业现代化道路”。
2014 努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。
2015 推进农业现代化建设,要大力发展农业产业化、发展多种形式适度规模经营、建设资源节约与环境友好农业、加大农业政策和资金投入力度、用好两个市场两种资源。
2016 持续夯实现代农业基础,提高农业质量效益和竞争力。农业现代化包括“生产过程机械化、生产技术科学化、增长方式集约化、经营循环市场化、生产组织社会化、生产绩效高优化、劳动者智能化”。

习近平总书记在2015年中央农村工作会议中强调:“重农固本是安民之基”。而今年中央“一号”文件第一部分标题为:“持续夯实现代农业基础,提高农业质量效益和竞争力。”

显然,巩固现代农业基础,也就是巩固前几年农业现代化建设的成果,继续推进之前的机械化、科技化、集约化、市场化,将继续成为2016年中央农村工作的大方向。

  •  “新理念”:2016年“一号文件”体现的政府创新执政思路
今年中央政府工作的几项新理念,包括几个热点词汇:“供给侧改革”、“互联网+”。这两种思维首先起源于二三产业,但基于刚刚上文阐释的中央“农业现代化”中提出的“农业产业化”及背后的产业融合和产业结构调整的思路,以及中国农业产业的实际情况,这些理念被运用在农业上,也就理所应当。
我将在第二部分重点阐释“新理念”的形成以及对于中央农村工作的思路影响。这里不再赘述。
  • “实现全面小康目标”:“三农”改革以《“十三五”规划纲要》为指导
“全面小康”目标的提出,最早来自于上上任中央领导核心团队。
2000年10月召开的党十五届五中全会中,首次提出了“从新世纪开始,我国进入了全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的新的发展阶段”。
当然,“全面小康”和“基本小康”中间的暧昧关系我这里就不阐释了。但“全面小康”在这一届政府中被重点提及,表明在解决遗留的经济社会问题上,本届中央领导人团队的决心。
2015.03 人民网3月24日发出标题为《习近平谈“全面建成小康社会”》,罗列了其从2012年十八大到2015年春节团拜会期间,关于“全面建设小康社会”阐释的变化,尤其引用了其论断:“最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”。很显然,实现“全面小康”,“三农”问题首当其冲。
2015.10 中共十八届五中全会,首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,以保障实现全面建成小康社会的目标。
2015.11 《十三五规划》(建议)公布。其提出:“牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,破解发展难题,厚植发展优势,着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,提高农业质量效益和竞争力,加快实现我国由农业大国向农业强国的转变”。
这一整体思路,和全面实现小康社会目标不谋而合。这也就预示着,今年“一号”文件的具体改革,将以开展《十三五规划纲要》的几项具体内容为主,尤其重要的是前四点,这在今年“一号文件”中体现最为明显,红色字体的内容,是我提炼出的“一号”文件的关键词,其均在《纲要》中体现出来:
1.完善现代农业发展体制机制(创新农业经营方式(家庭农场、农垦制度改革)、创新农村产权制度、创新科技等现代要素支撑体系(互联网+))
2、提高现代农业产业素质(形成现代化农业生产结构(粮食生产)、形成现代化农业产业体系(农村金融、农村旅游)、形成城乡一体化发展格局(土地流转))
3、促进农业资源保护和可持续利用(坚持绿色发展、保障农产品的质量安全(粮食安全),实现农业的可持续发展)
4、统筹利用国际国内农业市场和资源(加强国际农业交流与合作、扩大农产品出口,适度进口国内紧缺农产品)
5、农民共享成果(持续增加农业投入、完善农业补贴政策、(改革农产品价格形成机制)、“完善农民收入增长支持政策体系”、实施脱贫攻坚工程)
总结来说,要做好对“一号文件”的解读,需要我们在把握“农业现代化”基本原则的大方针下,依据今年党中央执政的新理念,就《十三五规划纲要》(建议)提供的改革框架具体分析。其中,对于《十三五规划纲要》内容上的领悟,尤其重要。
两大继承性创新:
供给侧结构性改革、新型产业融合
根据对今年中央关于农村政策的整体思路分析,尤其是今年的一系列“新理念”下政府政策的转型,可以分析得到今年“一号文件”将重点突出的两个继承性创新:供给侧改革、新型产业融合。
为何是继承性创新?因为关于解决供给端问题、实现产业融合的说法,其实不是最新提法,甚至连“一二三产业融合”,在去年的“一号”文件中也被重点提及。但“供给侧改革”、“产业融合”这两个专有名词,则是最新出现的。所以被称为“继承性创新”。
1 农业供给侧结构改革
“供给侧改革”是2016年中央政府经济工作思路转型中最为突出的概念。其最权威的论述,来自于2015年12月召开的中央经济工作会议。这次会议首次提出了供给侧改革的“三去一补”。其中,会议指出,我国经济发展“面临着很多困难和挑战,特别是结构性产能过剩比较严重”,应将“去产能”任务摆在首要位置。

但更重要的是,这次会议上,供给侧改革被进一步明确为“供给侧的结构性改革”,明确当前经济发展的“结构性困境”。
财新智库旗下莫尼塔研究宏观研究主管钟正生为此撰文分析:
钟正生 财新智库莫尼塔董事总经理,宏观研究主管
“强调需求管理与供给改革并重,这是我国在“十三五”期间实现全面建成小康社会,以及经济从旧常态向新常态转型双重目标的必然要求。”
注意了,在这里,“全面建设小康社会”再次被提及,根据上文的分析,既然提到这个概念,必然涉及到公平和共同富裕等问题,那么供给侧的结构性改革就不可能仅仅停留在二三产业。
果不其然,两天后召开的中央农村工作会议,借着这种热度,首次提出了“农业供给侧结构性改革”概念。
原文提法如下:要着力加强农业供给侧结构性改革,提高农业供给体系质量和效率,使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要,真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。
这里提到了农产品,但显然农业供给侧的相关要素里,肯定不止“农产品”一种。为此,我们再拿权威的《十三五规划纲要》(一定要读懂)来参考:
“提高农业产业素质”,包括了形成现代化农业生产结构与形成城乡一体化发展格局
第二个要素呼之欲出:土地。城乡一体化发展,或者说城镇化,核心要素就是土地、资本以及人口,而具体体现到农业产业,必然就是土地。
所以,供给侧结构性改革,要主抓的两个要素,一是农产品、二是土地。

首先是农产品。农产品作为一个供给端的生产要素,目前存在几个问题:

1 粮食生产结构不合理,玉米库存过多
农产品,尤其是玉米库存过多在今年已经被新闻媒体多次报道。
2015.4 联合国粮食及农业组织历史性“大幅上调”了中国的玉米库存估值15%后,英国《金融时报》于4月5号撰文称,该数据仍估值过低。
2015年11月11日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,称要稳妥消化现有库存,将符合条件的临储玉米划转为国家一次性储备。加强粮食仓储管理,确保储粮安全。”
2016年1月9日,“清华三农论坛2016”的会议上,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为,“目前农产品生产结构存在严重不合理现象,需加快消化过大的农产品库存量,加快粮食加工转化。”
这种情况下,今年中央“一号”文件提法如下:在确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下,基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局,提高农业综合效益。启动实施种植业结构调整规划,稳定水稻和小麦生产,适当调减非优势区玉米种植

讲得如此清楚,“调减非优势区玉米种植”,这种谨慎倾向的论调已经表明玉米生产将会是2016年中央调节农产品生产结构的重点。

所以,概括来说,在供给侧结构性改革上,将强调对农产品生产库存的调整。尤其是在坚持“口粮绝对安全、谷物基本自给”的底线下,2016年的调整重点,为现阶段严重过剩的玉米。

2 农产品不安全
关于粮食和食品安全问题,其实在《十三五规划纲要》中已经有明确提出:“要促进农业资源保护和可持续利用,坚持绿色发展、保障农产品的质量安全。”

盖洛普调查显示,74%的美国人对于中国食品安全问题表示担忧

须知,食品安全问题一直是中央政府处理供给端问题的重中之重。从前年“中央一号文件”开始,对于食品安全的要求就从未停止,这里引几条新闻,看中央在过去一年里,是如何不断放出信号,明示狠抓食品安全工作?
2015年3月14日,国务院办公厅印发《2015年食品安全重点工作安排》,对2015年全国食品安全重点工作作出部署。
2015年4月21日,国家粮食局发出通知,要求各地对国家政策性粮食收储企业执行国家粮食购销政策情况进行重点检查。
2015年11月11日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,确定稳定粮食生产增加种粮收入的措施,保障粮食安全和农民利益。
2015年12月3日,农业部称,今年以来积极开展“化肥、农药使用量零增长行动”,大力推进化肥、农药减量增效,取得明显成效。
2016年1月8日,全国粮食流通工作会议中,国家发展和改革委员会主任徐绍史表示,要确保中国粮食安全须认真应对粮食增收难度加大、粮价下行压力较大、粮食需求难有起色、粮食流通补短板的领域仍然较多等四大挑战。
我们再看看“一号”文件原文:实施食品安全战略。加快完善食品安全国家标准,实行严格的农业投入品使用管理制度。加快健全从农田到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系,落实生产经营主体责任,严惩各类食品安全违法犯罪。
从2015年3月颁布的《2015年食品安全重点工作安排》,对于加强食品安全监管监督体系的要求就一直成为政府的工作重点。而其余几次放出的新闻,都是加强食品安全执法和立法的信号。

所以,如何在生产、加工和流通领域,保证粮食安全?

显然不能仅仅依靠市场的力量。通过这几条新闻的挖掘,我们可以发现,对于国家而言,宏观调控是必要手段,尤其是坚持建立统一权威的监管体系,将会是未来保证粮食安全必然的政策趋势。为此,需要国家在立法、执法、监督、和体制改革上实现进步。

3 农产品定价出现“不合理”现象
中国农产品价格的定价不合理,主要体现国内农产品价格的居高不下,这和国内农产品的“政策定价”密切相关。在国家粮食最低收购价普遍高于市场价格时,大量国内农产品涌入国库,导致“滞销”、“国内增产、国家增储、进口增加、国家再增储”、“国货入仓、洋货入市”等现象。
这种定价不合理的情况,从去年2月开始就受到官方媒体的关注,我们来看看新闻:
2015年2月6日,农博网发表题为《农业部原高官:中国大宗农产品价格已全面高于国际价格》的文章,提出“近年来我国主要农产品生产成本持续攀升,国内粮棉油糖价格高于国际市场,对提高农业效益、维护农业产业安全带来新挑战。”
2015年10月国务院办公厅颁布《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》:按照“突出重点、有保有放”原则,立足我国国情,对不同品种实行差别化支持政策,调整改进“黄箱”支持政策,逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围,保护农民生产积极性,促进农业生产可持续发展,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
2015年11月4日的国新办发布会上,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示,“中国粮价高于国际市场原因很复杂”。
2016年1月9日,在“清华三农论坛2016”中,国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰透露,矛盾焦点亦即改革重点——在粮食收储、补贴制度的改革方面,“市场定价、价补分离”的思路已定,并写进今年中央“一号文件”。“能不能走出去,看今年。”杜鹰表示。
今年“一号”文件的表述是:“统筹用好国际国内两个市场、两种资源。完善农业对外开放战略布局,统筹农产品进出口,加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系,实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一。”
这和《十三五规划纲要》的第四点讲的是一回事,不再赘述。
再看看土地问题。

关于土地问题,早在前年的中央“一号文件”中已经重点提出并作为“深化改革”的主要思路展开。从土地确权、到逐步开放土地流转市场,从单一试点到逐步推广,一直在有条不紊地进行中。从今年颁布的相关政策看来,该领域的思路仍不会有太大的变化。

2015年11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,内容包括:稳定完善农村土地承包关系、规范引导农村土地经营权有序流转、加快培育新型农业经营主体、建立健全农业社会化服务体系。”
2015年12月24日,中央农村工作会议关于土地流转提出了三点建议:1、以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为代表的“三块地”改革试点全面深入;2、以土地确权登记颁证工作为代表的农村土地承包经营制度改革将迎来系列部署;3、耕地保护和补偿制度迎来顶层设计。
2015年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定:授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定;
2015.12 国家土地确权和流转的建设正在有条不紊地进行中
可以看出,沿袭去年思路,今年“一号文件”中,土地流转将在现有的改革试点中进一步推广,而土地确权,则将进一步迎来全面深化改革,尤其是在顶层设计上将有新的突破。
2 新型产业融合
今年“一号文件”将“产业融合”提出来单列,充分说明了中央对于“产业结构调整”的看重。原文表达如下:

“大力推进农民奔小康,必须充分发挥农村的独特优势,深度挖掘农业的多种功能,培育壮大农村新产业新业态,推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑,让农村成为可以大有作为的广阔天地。”
强调产业的融合,关键在于建立健全形成现代化农业产业体系。为此,需要促进一二三产业的协调,调整产业结构,促进农业产业优化升级。而为此,其他产业的理念,同样可以在农业产业中运用。比如,上述“供给侧改革”,本是针对重工业、房地产、金融等二三产业领域的供给问题,但在农业上同样适用。

除此之外,还有两个理念需要得到强调,一是城镇化与反哺意识,二是“互联网+”。

  • 1 农村电商:“互联网+”思维
今年“互联网+”概念的兴起,有清晰的新闻脉络
2015年3月全国两会,腾讯董事长马化腾提交了《关于以“互联网+”为驱动,推进我国经济社会创新发展的建议》的议案,期待其成为国家战略
2015年3月5日,十二届全国人大三次会议上,李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划。
2015年7月4日,经李克强总理签批,国务院日前印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。

至于“互联网+农业”的概念,官方的首次提法来自于国务院副总理汪洋。随后,国务院及其相应部门一系列配套措施。这里摘录在国务院部委排名前列的办公厅、商务部、财政部相关政策新闻,因为中央部委的排名对于政策推行的影响力也是有差异的

2015年9月14日,国务院副总理汪洋14日在北京市调研“互联网+”现代农业发展情况。他强调,要认真贯彻落实《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》有关要求,大力推进互联网技术和互联网思维在农业农村工作中的应用,为提升农业生产、经营、管理和服务水平不断注入新的动力。”
11月9号,国务院办公厅《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》,全面部署指导农村电子商务健康快速发展。
11月16日,商务部《农村电子商务服务规范》。
11月17日,财政部《农业综合开发扶持农业优势特色产业促进农业产业化发展的指导意见》。
11月23日,国务院办公厅《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给动力的指导意见》。”
托比咨询认为,目前“互联网+农业”仍存在七大关键问题,这些问题将会是今年中央农村工作的重点。显然,基于“农业现代化”的要求、新理念的引导和《十三五规划》的具体指示,“农业电商”将会和“农村供给侧结构性改革”一样,成为今年“一号文件”的重中之重。
2 城镇化与产业城乡反哺意识
同样的,今年国家对于统筹城乡发展的意识越来越重视,
“一号”文件原文如下: “加快补齐农业农村短板,必须坚持工业反哺农业、城市支持农村,促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换,稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。”
一般而言,推动城镇化发展有三个思路:1、户籍制度 2、棚户管理 3、中小城市引入大城市的资本。
基于“一号文件”强调农村,因此在产业结构调整和二三产业反哺第一产业的要求下,“农村金融”、“农业机械化”、“农村旅游”几个概念同样将会成为热门。另外,在农业工业化改革的要求下,“农垦制度改革”也将在“一号文件”中提出,这里不再赘述。
  • 总结
对于“一号文件”的分析,上文已有详细阐释,这里做一个简要概括。

总体思路:

1、坚持“农业现代化”的总体思路不动摇
2、运用“供给侧改革”、“互联网+”等执政新理念,在产业融合的思路下,实现农业改革的进一步创新。
3、具体运用上,以《十三五规划纲要》(建议)为指导,在机制体制、产业素质、资源保护、进出口贸易、农民补助上具体发力,以实现真正意义上的“全面建设小康社会的目标”。
特色创新:
1、农业供给侧结构性改革
(1)针对农产品这一供给要素,有三个改革的重点:去过多的玉米库存、保证粮食安全和食品安全、完善农产品价格机制
(2)针对土地这一供给要素,坚持原有改革政策不动摇:从土地确权到土地流转,小范围试点到大面积试点,局部改革到全面配套改革与顶层设计。
2、产业融合
(1)“互联网+”思维影响下的农业,将形成产业生态布局,同时依托互联网的技术优势,完成农业的现代化升级。
(2)城镇化政策导向和反哺意识,二三产业将开始逐步对农业进行扶持,而包括农垦制度改革、农村金融、农业机械化、农村旅游等领域将会成为热点。
作者:
杨松林,多伦多大学东亚系硕士在读
编辑:
杨贵,彭博《商业周刊/中文版》编辑
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