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先是难民问题,又来恐怖袭击,为何欧盟的危机处理总是捉襟见肘?

编者按:微思客重视版权保护。本文原载于The Glocal,已获作者授权发表于微思客。转载请事先联系作者或微思客团队。文本已作略微改动,以符合大陆读者阅读习惯。

作者按:为何欧盟无法妥善处理难民议题跟恐怖攻击?这是近年欧洲经历大批难民潮和巴黎恐怖攻击之后,许多人心中的疑问。这两件事将欧盟几个深层的缺漏一一引爆开来。

难民、恐怖攻击,为何欧盟无法妥善处理?

尹子轩

世界范围上看,欧盟是一个规范性权力(Normative Power),此地位将于短期内进一步被欧洲几个长期的争议削弱,如身份认同、资源分配,以及缺乏对外一致的共同外交政策选项等。所谓规范性权力,描述的不仅是欧盟于民事上处理难民问题等国际议题的能力,还包含维和部队的派遣,及军事威慑等具有影响力的非民事手段。如果欧盟因为缺乏有效持续处理国际事务的行政及立法能力,则无法维持其规范性权威。后续被影响的,不只是欧盟一直宣扬的超前于民族主义的政治体系,其本身更会面临权威旁落的存亡危机。而今天的欧盟,因为种种因素对难民问题和恐怖攻击束手无策。

首先,欧洲执委会(European Commission)作为一个不具权威性及强制力,因而无法有效分配欧洲资源、人力以及市场的政体,想去解决难民潮短期衍生问题已经非常困难。

其次,欧盟结构上发展的不均导致了会员国在与欧盟之间的方针相左之时,倾向于单方面寻求解决方法,从而对其他会员国造成影响。

最后,由于历史缘故,作为一个超国家(supranational)组织, 欧盟本身是仅具有民事力量而不具军事力量的,它也因此在外交政策上大为受限。当它无法有效处理危机时,其权威性将被大打折扣。换言之,法国虽然在受攻击后史无前例地援引《里斯本条约》(Lisbon Treaty)第四十二条《欧盟共同防御条款 》(Mutual Assistance Clause),并且在获得欧盟会员国全体支持后出兵轰炸伊斯兰国,但这只有象征意义,只是让欧盟盟国赋予奥兰德政府军事行动的合法性而已。该举动对欧盟权威的建立其实弊多于利。

欧盟结构性资源分配难题:有限的预算、有限的权力

虽然现今执委会能相当全面地监督欧盟法案、欧盟规条(Regulations),掌控由会员国制定的欧盟指令(Directives),使欧盟在贸易和经济统合层面上有相对大的超国家权力,但在分配资源层面,欧盟往往受制于会员国。

就算是在欧元区,欧盟作为一个经济政治实体,也仅只有来自欧洲央行控制货币供给的权力。欧元区以外会员国,受欧盟直接或间接调配的空间非常有限。因此,与主权国家执政机关地位相当的欧盟执委会,严重缺乏主导泛欧洲策略资源分配政策的权力。此外,整个欧盟依赖会员国提供的预算更是少得可怜。2016年,完全属于欧盟调配的预算为1550亿欧元,仅占约欧盟会员国1%的国民生产总值。资源上的缺乏让欧盟无法为一些至关重要的欧盟指令法案提供足够的政策配套支援。近期最明显的一个实例,就是执委会主席容克(Jean-Claude Juncker)提出的“难民名额制度”。

争议性的“难民名额制度”

虽然欧洲国家的排外右翼主义确有抬头之势,但部分欧洲边陲国家无法承受如潮水涌至的难民冲击亦是事实。执委会在这一点上可以仰赖的却只有会员国间的协调力度,和公民社会提供的互助。迫于眉睫的难民潮前,会员国领袖之间对合作的态度则非常冷漠。斯洛伐克甚至发出消息,将于12月中在欧洲法院向难民名额法案发出挑战。尽管和其他的东欧国家一样,分配给它的难民名额(12万)大大多于其实际接受的难民数字,然而奢望斯洛伐克协助减轻意大利、希腊与德国三个“重灾区”的负担,显然不切实际。

目前,法国和德国的经济部长马克宏(Emmanuel Macron)及嘉布瑞尔(Sigmar Gabriel)正准备设立一个总值约一百亿欧元的难民基金。但若无法活用整个欧盟的资源,这类自发性的政策依旧不是长久之计,也无法覆盖整个欧盟。此外,这种作法很有可能再次触发会员国之间的矛盾,使右翼分子借机攻击欧盟人道主义方针,赢得更多选票,甚至是上台执政的机会。如此,难民问题更将被激化, 欧洲政府的压力无法被减轻,伊斯兰国徒增死士。

短期看来,除非欧盟在《里斯本条约》后短短十数年之间再度修宪,否则这样的结构性分配难题将一次又一次地出现,直至欧盟机关有足够分配资源的权力。

法国空袭失过于得

欧盟对中东的关注向来少之又少,不但缺乏对该地区的明确的愿景和蓝图,更缺乏在此区共同执行更大规模军事行动的意愿。在欧盟会员国们没有兴趣,欧盟亦没有统一军事力量的情况下,这一行动注定只是背景噪音而已。退一步说,就算有更多国家参与空袭伊斯兰国,在缺乏一个中央协调机制及地面部队增援时,伊斯兰国的据点和领土不会因此被根除。事实上,除非在出兵后直接进行殖民,历史上外国力量很少有在国外成功改变当地政局的例子。大规模的空袭,必须跟随着欧盟对中东地区有计划地重新定位,以及建立欧盟宣扬的西方民主自由政体。然而欧盟也好、会员国也罢,没有人愿去挑战这个强如美国都无法成功攻破的战略目标。

当年小布什出兵,首先援引的就是相等于《欧盟共同防御条款》的北约《第五条约》(Article Five),但中东后来十几年来的乱局有目共睹。法国出动空袭的后果,一则是成效未必如理想,甚至可能更鼓励极端分子加入伊斯兰国。另一个短期内较难看到的后果是,因欧盟并非以一个整体参与军事行动,在叙利亚以单一国家活动的法国,其立场可能导致欧盟在中东的影响力被削弱。举个例子:克里姆林宫虽然同样口头上同样是在轰炸伊斯兰国,但根据西方媒体报导,俄罗斯目前轰炸的目标更多的是其盟友叙利亚总统阿萨德的对手反抗军。奥巴马和奥兰德都表示,任何有关平定叙利亚内战的谈判都必须撇除阿萨德。但假如俄罗斯利用「北溪线」(Nord Stream 2)天然气管计划与德国、东欧各国,或者是已经被切断能源供应的乌克兰进行谈判,拉拢支持克里姆林宫立场的欧盟盟友,恐怕会将欧盟更加推向分裂。

欧兰德政府虽然在从欧洲各地响起的马赛曲中宣告,历史性地引用《里斯本条约》第四十二条七节[1]:“若任何会员国受到任何武装袭击,其他会员国有义务“尽其所能”给予协助…..(并且)不予考虑袭击的性质以及会员国的国防政策为何。”但是他得到的实际支持恐怕不会比歌声的回音多。

正如欧洲最高外交首长——欧盟外交暨安全政策高级代表(High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy,下称高级代表)莫格里妮(Federica Mogherini)所说,这次法国援引并且受欧盟各国一致同意的《欧盟共同防御条款」》,不过就是要“传达政治讯息”而已,而欧盟该如何实行,就是另一个层面的问题了。

欧盟缺乏解决外交危机的政策选项

自二战完结,欧洲统合的大前提离不开冷战,也离不开欧洲各国寻找战后自我认同。法国总统戴高乐将军便是一例。他支持的欧洲统合必须由欧洲国家主导,所以他支持欧洲能源统合,但又反对欧洲煤钢共同体(ECSC,欧盟前身)拥有超国家主权。在更敏感的军事问题上,戴高乐则更为保守。他本来就认为超国家组织会导致独立国家主权的丧失, 对美国的猜忌以及其个人强烈的国家主义意识,更加深了这种恐惧。因此,1954年,戴高乐否决了“欧洲防御共同体”(European Defense Community)的建设方案。该方案提议联合欧洲各国的军事力量,包含西德的军力予以一支由北约指挥的欧洲联合军。此方案如果成真的话,今天的欧盟也许会是个更为团结的政体。

倘若拥有武力,如今欧盟未必能更有效解决恐袭问题及摧毁伊斯兰国的能力,但现在的欧盟拥有的仅是一个完整主权国家外交政策中的部分权力,明显不足以应付所有的外交状况。在可以运用人道主义、执行国际法以及多边关系的外交问题上,欧盟当然可以作为规范性权威向外施加影响力,但当这些政策选项无助于提供迫切解决方案时,欧盟就显得非常无力。实际上,若欧盟拥有军事威慑力,并无损于其国际人道主义标杆的地位;反之,不论目标是人道主义救援,还是制止恐怖主义,空谈无法执行的法例和虚浮的愿景,都毫无意义。

自从2008年的欧债危机起,这七年间的各种灾祸已明显表明了欧盟所需:会员国需进一步授予欧盟作为会员国间的仲裁者、管理者的权力。这一年来欧洲经历两次大规模的恐怖攻击,会员国之间的间隙被史无前例地放大,而会员国各自为政只会为欧洲带来更多的恐惧和黑暗,而非先进、平等、自由的欧盟——而这恰恰是伊斯兰国最渴望见到的欧洲。

 

[1] 此条约原文如下:If a member state is the victim of armed aggression on its territory, the other member states shall have towards it an obligation of aid and assistance by all the means in their power…..This shall not prejudice the specific character of the security and defense policy of certain member states….
编辑/李汶龙
作者/尹子轩,香港国际问题研究所欧洲研究主任及国际关系研究月刊执行编辑。
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