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酷评| 中国政治语境下的腐败及其根源

★本文原载于微信公众号“IPP评论”(ID:IPP-REVIEW),作者系华南理工大学公共政策研究院政策分析师德新健、刘骥。文章转载已获得作者授权,如有需要,请联系作者或原微信号。

中国政治语境下的腐败及其根源

德新健 刘骥

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中国政治语境下的腐败内涵及类型

十八大以来,中央大力推动反腐肃贪,腐败与反腐败问题引发巨大关注。什么是“腐败”?总体上说,理论界对于腐败的定义可以分为两派,一派持有“普遍主义”(universalist)的定义,他们寻求把握腐败的共同特征,正是这些共同特征使得特定的行为在各个社会中都被视为腐败。另一派持有“相对主义”(relativist)的定义,他们认为腐败的定义总是以特定情境为转移的,某一行为在一个社会中被视为腐败在另一个社会中也许不是。

一般而言,我们对腐败最简单也最被广泛采用的界定是“以公谋私”,也即拥有公共权力的个人或集团对公共利益的侵蚀和对公共价值的侵犯。在这一点上,相对主义者提出了质疑,“公”“私”之分在不同的政治语境中往往是不同的。因而界定中国语境下的腐败,首先是如何理解和定义中国语境下的“公”与“私”。正是在这个问题上,不同立场和视角的理论产生了分歧,进而导致了在如何反腐败上的对策差异。

对于腐败问题,最常见的解释是市场中心论。市场中心论者的基本假定是“经济人的自我效用最大化”。市场是一个一个独立的个体组成的,这些个体以自我利益的最大化为追求。在一个完全竞争的市场里,个人通过市场机制下的理性决策实现最大化的自我满足,政府的角色只是提供公共品,例如维持法治秩序、提供公共设施等。而政府官员的腐败,无非是政府干预市场造成的激励扭曲,例如权钱交易、官商勾结等“寻租”现象。

我们可以看到,在这种自利的经济人和市场中心的视角下,“私”的范围要远远大于“公”,社会被看成是由大量自由独立的追求自我满足最大化的“私人”构成,政府所代表的“公”仅仅被限制在提供市场没法提供的公共品上。从这一理解出发,市场中心论者主张通过减少政府对市场的干预、明确产权等措施,压缩“寻租”腐败滋生的空间,具体政策措施体现包括推进私有化改革、明确产权、简政放权等一系列举措。

但是这种理论演绎往往忽略了现实世界中历史传统、文化规范等对人的公私观念的塑造,而正是这些观念定义了何为腐败。现实地看,中国老百姓对一个好政府的期待真的仅仅是“守夜人”而已?掌握国家机器的中国共产党对政治的理解,真的仅仅是为维持市场有效运转而提供基本公共品?市场中心论者的公式是去历史、去政治的。中国有自身特定的政治文化和社会规范,它们是一种客观存在的集体认同,并不以个人意志为转移。因此,可以说,我们所理解和定义的“腐败”,是在中国民众的政治文化和中国共产党的政治观念这一意义上展开的。

当人们谈及时下的反腐败时,很容易想到各类老虎苍蝇的巨额赃款。可以说,买官卖官、行贿受贿等“钱”的问题是人们对腐败的最直观认识,也是媒体舆论追逐的焦点。但是,此次中央推动的反腐败行动却不仅仅是打几只老虎、拍一群苍蝇,还包括了八项规定、群众路线等运动在内的各项作风建设。除此之外,与以往反腐败不同的是,这次并不是仅仅打一些孤立的老虎苍蝇,而是摧毁了“石油帮”、“山西帮”等数个俨然山头的贪腐集团。也就是说,腐败已不只是“钱”的概念,而是涉及一系列腐化党的思想纯正和组织统一的观念行为。

这些涉及腐败的观念行为至少可以分为三类:第一类是贪污受贿、权钱交易等经济类腐败;第二类是包括“不正之风”、“奢靡之风”、“官僚主义”、“文山会海”、“脱离群众”等在内的更广泛的作风问题,这属于思想道德范畴;第三类,则是所谓“山头主义”、“团团伙伙”、“地方干部妄议中央”等等在内的政治问题,这涉及党的内部纪律。从这个角度看,寻租问题只是当前中国反腐运动的对象之一,而非全部。

三类腐败现象产生的根源及其危害

下面我们将分别就上述三类腐败现象产生的根源做出分析。

第一类腐败现象是贪污受贿、权钱交易等经济问题。由于前文已经部分论及,这里稍作展开讨论。这类腐败大多产生于政府与市场的互动环节中,从根本上说是由于中国市场化改革不彻底导致的。由于政府与市场的边界划分不清,政府推动经济发展的众多领域、众多项目成为经济性腐败滋生的温床。这些都可以视为政府官员的权力寻租问题。

这里,需要指出的是,寻租问题反过来看是市场的“金钱逻辑”向政治领域入侵的过程。在山西、四川等地出现的塌方式腐败中,不难看到政府官员与地方商业资本相勾结,结成利益联盟的现象。这种利益联盟破坏了政府官僚体制的正常秩序和地方党组织的组织纪律。严重一点说,在这些政府官员通过腐败行为谋取个人利益的同时,一些不法地方商业资本也完成了其对政府的“俘获”。如果这种现象得不到有效遏制,长此以往,在金钱攻势下地方党组织的组织力和人民政府的公共性会有被瓦解的危险。

第二类腐败现象包括“形式主义”、“官僚主义”、“文山会海”、“不正之风”、“脱离群众”等大大小小的作风问题。从中国共产党革命胜利掌握政权以后,历次整风运动中这类作风问题都是重点整顿对象。这些作风问题有一大部分其实是“官僚制弊病”。这些官僚制弊病很多并非只是中国独有,而是在全世界范围内都不同程度地存在着。首先,官僚体制追求的是“理性”、“职业”、“程序”等去人格化的目标,这与群众对政府的种种“人性化”期待往往存在冲突;其次,官僚群体一旦形成,往往成为具有自利倾向的利益集团,这与政府的“公共性”又会产生冲突。

第三类腐败现象是“山头主义”、“团团伙伙”等政治问题。这些问题从中国共产党创建和领导革命运动之初就已经出现了。中共的根本组织原则是民主集中制,“个人服从集体、全党服从中央”是党的根本纪律。但是这一纪律在实际运作过程中经常是集中大于民主,一把手垄断权力的现象仍然存在。围绕这些个人权力大于集体领导的一把手,往往就会形成一些帮派性的“团伙”。同时,中国传统社会注重家族、地缘等社会关系,这些关系极容易在政治系统中演化为用人办事上的裙带主义,成为山头主义滋生的另一根源。在周永康、徐才厚、令计划等一系列贪腐集团被曝光后,我们看到这些团伙往往是通过亲属、同乡、长官部下等各种血缘地缘业缘关系结成的。毛泽东、邓小平等都曾指出过,由于封建主义传统的遗留影响,党内存在着家长主义、任人唯亲等现象。习近平在反腐运动中也多次强调要抵制“社会潜规则对党的侵入”。

从表面上看,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导者,执掌从中央到地方的一整套官僚机构,并领导经济建设和社会治理。这似乎是一个再清楚不过的事实。但是当我们谈到中国共产党的领导性角色时,有一个必要的前提往往会被忽视,即作为一个政治组织的中国共产党,只有保持自身的统一性和自主性,我们才能说是党这个组织在领导,否则,我们所讨论的中国共产党就只能是各种经济社会力量借以竞争角力的空架子而已。从这个意义上说,腐败不仅仅是一些干部不道德、不守法那么简单,而是党在与官僚体制、市场经济以及传统社会文化等社会结构互动中的一种丧失组织自主意志和统一纪律的前兆。反腐败是党力图挽回自身凝聚力的一场自救自净运动。

影响当前反腐运动深入开展的阻力

从当前中央反腐败的进程来看,反腐主要以两种方式展开,一是在短时间内通过大规模的整肃运动,洗清干部队伍中的贪腐分子,最大程度上减少腐败的存量;二是建立和强化一系列反腐的制度和机制,形成干部治理的新常态,减少腐败的增量。第一类措施已经取得了巨大的效果,大量反腐分子被查处,政治风气有所好转,但是也出现了一些新问题;第二类方式长期来看是治本之计,但其效果还有待时间的考验。要继续推进反腐治理,尚有一些阻力有待破除。

首先,大规模的反腐运动使贪腐风气在短时间内有所收敛,但官僚系统内部也出现了一定程度的消极应对现象,有待破解。这种消极应对主要有两种表现,第一种是“不作为”,第二种是“适应性调整”。如果说反腐运动之前的贪污很大程度上是官员的“乱作为”所致,那么当前在反腐高压之下,部分官员为了逃避批评惩罚,选择暂时低头不作为。

2014年10月,习近平总书记在讲话中提到有的人认为反腐败是刮一阵风,搞一段时间就会过去,现在打枪,暂且低头。2015年3月,李克强总理指出,2014年有1万多亿的资金存量没有用,一些地方给了钱、批了项目、供应了土地却没有用,就是因为不作为。应当说,当前反腐运动高压态势引发的部分官员不作为现象已是难以回避的事实,亟待改变。除了不作为,面对反腐高压态势,部分官员既不是顶风硬上,也不是消极无为,而是采取巧作变通、适应调整,继续坚持原来工作中的一些错误作法。例如,为了减少“寻租”问题,激发市场活力,近年来中央大力推动行政审批下放,部分地区在推动“审批制”向“备案制”的转变时,却在备案程序上巧下功夫,形成各种变相审批。凡此种种,都是回避改革过程中的硬骨头,一切从自身工作的方便甚至是利益出发。

其次,在经济领域,面对高强度的反腐态势,部分地方官员和商业资本产生了观望态度,加之当前经济下行压力增大,社会上甚至出现了“反腐不利于经济发展”的声音,值得警惕。习近平就曾指出,“有的人认为反腐败查下去会打击面过大,影响经济发展,导致消费需求萎缩,甚至把当前经济下行压力增大与反腐败力度加大扯在一起”。这种心理当然是不正确的,但其存在也是客观事实,如何引导化解是一个重要课题。

更重要的是,在划清政治与经济的边界以消除官商勾结、权钱交易等腐败现象的同时,并不能一概否定政治与经济、官与商之间的正常联系,任何经济体制都回避不了一定形式的政商互动。多年来由于不正之风的影响,许多地方已经习惯通过所谓的“酒桌交际”、“会所交际”、“高尔夫交际”等来完成招商引资、项目招标,此次整风在切断这些官场灰色联系的同时,下一步则需要探讨如何建立更明朗、更健康的政经互动机制。

再次,不可否认的是,尽管当前反腐工作大力推动依规治党、依法治国等长效机制的建设,但是当前反腐仍然具有较强的运动色彩。群众路线、运动治理是党领导人民在长期革命理政实践中发展起来的有效工具,但这种工具如果不能正确运用往往造成一定的负面效果,在这方面以往历次政治运动是有前车之鉴的。政治运动一旦发起,其方向和力度容易脱离控制,当前以整顿党风为目标的反腐运动一定程度上带动了部分民众的政治兴奋感,在反腐领域内部,一些错误、甚至恶意的举报告密现象业已出现,在反腐领域之外,也出现了部分针对学术讨论、公民言论的过度敏感和上纲上线现象。

最后,反腐运动旨在整顿党风,增强党的凝聚力和组织力,在强化各级党委的主体责任和纪委的监督责任的同时,如何理顺党的领导与政府治理、依法治国等问题的关系,仍将是一个长期课题。党的治理逻辑与现代政府的治理逻辑,并不完全一致,正如前文指出,党的治理侧重于如何突出党的意识形态作用和政治整合功能,而政府治理则更侧重于促进官僚系统政策过程的理性化、科学化。

党的纪律建设与国家的法治建设也不是完全一致的,党纪是特定政治组织的自我约束,追求的是高标准,而国家法律针对的是全体公民,追求的是普遍适用性。当前在强化党委和纪委在反腐治理中的主体地位的同时,我们注意到一些地区出现了“党政不分”、“越俎代庖”的现象,不能不引起警惕。例如,中央纪委曾不点名批评了广东某地由纪委牵头治理“三偷”(偷伐生态林木、国家矿产资源和工业污染物)的行为,并指出这种“越俎代庖”的现象在黑龙江、贵州、江西等地都频频出现。

未来推动反腐工作的若干方向

腐败的产生也有复杂的结构性原因,当前反腐运动在取得短期重大成效的同时,也遭遇到了一些新的问题和阻力。大破之后待大立,要破解上述问题和阻力,从根本上说,需要抓住腐败产生的深层原因,通过调整结构来促进政治生态总体向好。下面我们将围绕党与官僚系统、党与市场经济、党与社会、以及党的内部治理四个方向入手,探讨当前反腐改革的着力点。

首先,对于“官僚主义”、官僚集团自利行为等官僚制弊病,解决的方向是强化对官僚系统的体制内政治监督,这种政治监督包含两个方向,一个是转变选人用人上的评价标准,另一个是代议制意义上的横向监督。

首先,改变选人用人标准上的“物质主义”倾向,主要是在选人用人标准上的“唯GDP主义”、“唯财政主义”等作法。这些作法在促进干部抓经济发展的同时,也在鼓励了官僚系统滋生“一切向钱看”、“结果可以为手段辩护”等实利主义价值观。对于一个追求善治的政府而言,经济发展远远不是评价干部的唯一标准,清正廉明、遵纪守法、群众满意等都是好政府的要求所在。其次,体制内的横向民主监督,尤其是作为国家权力机关的人大对行政系统的监督。

其一,立法监督司法,是民主制度的基本规则。在中国,人大是国家权力机关,行政机关更应当接受人大监督。诸如官员“不作为”、“脱离群众”、“不正之风”等问题,仅靠党内监督是不够的。其二,强化人大对政府的监督,也是理顺党政关系的可行之策。除了重大决策环节的贪腐案件之外,行政部门还存在大量日常工作问题,这些是更复杂、更细碎且与政府职能事务交叉更多的反腐工作。与之相对应的日常监督工作,完全可以在党委的领导下通过人大监督加以分流,而党的纪检部门可以集中精力办大案要案。

其次,要破解官商勾结、权钱交易等经济性腐败,关键是理顺党与市场经济的关系,重点是促进党政机构与企业家群体的联系向更加制度化、透明化、健康化的方向发展。

当前反腐运动通过重拳打击贪污受贿以及“会所文化”、“酒桌文化”等措施,很大程度上斩断了地方官员与社会资本之间的灰色交往途径,这无疑是正确的。但不可回避的问题是,任何经济体制都涉及政商之间的互动关系,政治与经济的相分离,并不是政治与经济的彻底隔绝。在查处权钱交易,推动行政审批等市场化改革的同时,长期来看,更重要的课题是如何建立社会主义市场经济体制下健康的政商互动关系。这里的关键在于制度化,只有建立制度化的政商沟通模式才能确保这种关系是合法的、可控的。无论是激活现有政协制度,还是寻找新的制度形式,探索理顺政商关系的制度化体制机制应当成为未来反腐工作的重中之重。

再次,反腐运动从根本上说是破除改革阻力,凝聚社会共识,反腐运动的实效最终需要落实到提高人民对党和政府的满意度上来。

因此下一步的工作应当注意控制以下两个方面的节奏:第一是始终保持反腐运动的目标聚焦,防止运动向反腐之外其他领域的扩散蔓延,避免造成力量分散;第二,通过强化党的作风建设和组织建设,充分发挥党对社会、特别是对社会弱势群体的政治整合功能,以最大化地化解社会不满。

“四面出击”必然造成力量分散、阻力增大,当前反腐运动大的趋势是好的,但不可回避的问题是运动本身也造成部分干部群众过度的政治兴奋感,以致在思想教育、文化娱乐、公民私生活等领域造成了一定的紧张气氛,这种苗头如果不加以遏制,反而会模糊了反腐运动的焦点,激起不必要的社会阻力。反腐领域之外的种种问题不是不需要解决,只是不能在当前时机以反腐运动的形式解决。控制反腐运动向社会生活领域的扩散,是当前反腐工作应当坚守的一条底线。

另一个问题是,长期的腐败造成社会不公感增加,大量群众对党政机关是有怨气的,这个事实无可回避。大规模的反腐运动确实增强了广大群众对党的信心,不过,长期来看,如果大量底层民众的切身困难如果得不到有效解决,其“相对被剥夺感”仍然会继续累积并指向党和政府。这里,关键是要激活党对普通群众、特别是社会弱势群体的政治整合功能,使党的领导充分反映民情民意,彻底转变长期存在的“到群众中去”多于“从群众中来”的倾向。

最后,在党的自身建设方面,破解“宗派主义”的难题关键在于改革党的内部治理结构,在强化集中的同时健全党内的横向监督和民主程序。

“山头主义”、“团团派派”等破坏党的集中统一的现象之所以能够产生,关键是党内现有的干部选拔任用机制尚不完善。必先有选人用人上的任人唯亲、党同伐异,“朋党”才有结成的可能,此其一。其二,所谓“山头”,并不是一般层级干部之间的“处得好、走得近”,而是特指一些掌握重大权力的领导干部所钩织的不健康人际圈子。因其权重,所以有能力结成朋党;因其位高,所以对党组织的集中统一构得成巨大威胁,才能称为“山头”。

因此,遏制“山头主义”,重点是在党的中高级领导干部的范围内,建立民主科学的管理制度,特别是选人用人制度。鉴于“山头主义”现象的产生正是利用了党内权力结构过度强调纵向集权而造成领导个人权力过大的现象,未来改革的方向是如何强化横向的权力监督。这次党的纪律检查机关在反腐运动中发挥了重大角色,纪委的监督责任已经得到了彰显和强化。同时,强化干部任用过程中的组织考察和民主选举仍然是需要长期着力的工作。

*原文载于2015年第一季《公共政策研究季刊》,本文有删改,作者系华南理工大学公共政策研究院(微信号:IPP-REVIEW)政策分析师德新健、刘骥。

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