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网络专车的冲击与出租车行业改革

★★★本文原载于微信公众号“IPP评论”(ID:IPP-REVIEW),作者系华南理工大学公共政策研究院政策分析师史英男。文章转载已获得作者授权,如有需要,请联系作者或原微信号。

编者按:

最近,滴滴快的正式获取了由上海交通委颁发的,国内首张网络约租车平台经营资格许可。就在同一天,Uber宣布入驻上海自贸区,注册资金达到21亿元人民币,建立上海雾博信息技术有限公司,这也是优步首次在美国以外的国家成立独立公司。这些举措是否会进一步激化各利益主体间矛盾?政府到底该如何应对?

本栏目作者曾经在微思客上推送了人物特稿一篇,想了解广州出租车行业的现状,请点击左下角“原文阅读”,阅读《出租车司机的四部小时代

网络专车的冲击与出租车行业改革

史英男

在城市地区“打车难”的背景下,互联网专车服务从2014年下半年开始出现在出租车市场,由于其服务的高效和高质量,加上互联网企业为拓展平台投入巨额补贴带来的价格优势,至2015年上半年,互联网专车平台已经迅速重构了人们的出行习惯和出租车行业的市场结构。互联网专车的出现给传统出租车行业造成了巨大冲击,互联网专车的合法性和安全性受到质疑,最重要的是,出租车行业改革动摇了传统出租车行业相关方的利益,其背后的各方博弈非常难以平衡。

在此起彼伏和争议和集体抗议中,10月10日,交通运输部终于发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的征求意见稿,开始向社会公开征求意见,为期1个月。意见稿旨在积极稳妥地推进出租汽车行业改革,规范网络预约出租汽车发展,在明确了互联网专车合法身份的同时,也对专车运营做出了严格限定,尤其是备受关注的是,意见稿禁止了私家车接入互联网平台进行客运服务。

各方利益博弈

在互联网专车平台与出租车行业改革这一问题上,主要涉及到六个行为主体:中央政府、地方政府、传统出租车行业垄断资本、国内互联网资本、国外互联网资本以及出租车司机劳动群体。这六个主体之间有着交错的利益关系(如图),政府发出的每一个政策信号都触动着这些利益关系的敏感神经。

中央政府掌握着改革的大方向,考虑的是行业的整体趋势和长远发展,从互联网专车业务在我国出现之初,中央政府相关部门已经对这一破解城市出行难题的新思路多次表示了肯定。

2014年10月,交通运输部党组成员、运输司司长刘小明在对滴滴打车进行调研后提出,滴滴在智能交通领域做出的探索和成绩,将推动中国交通运输业的升级转型;2014年11月交通部运输部在例行发布会上针对滴滴专车业务表明了“鼓励和包容市场创新”的官方立场;2015年1月,交通运输部又表达了“专车是创新服务模式”的态度。但这种肯定是有法律红线的,针对私家车上路营运的情况,交通运输部部长杨传堂在2015年3月接受采访时曾经强调“永远不允许私家车当专车运营”。2015年5月中旬,国务院明确提出深化出租汽车行业改革指导意见将于今年出台。如今两份意见稿的最终出台也表明了中央政府积极顺应行业创新的态度。

地方政府则比中央政府更为直接地接受着行业冲击带来的社会压力,需要更多地考虑政策执行的成本和社会反馈。由于出租车行业的特许经营制度,现行出租车行业与地方政府之间存在着实质上的利益联盟,同时,专车对出租车的冲击使得出租车公司和司机收入降低,其不满带来的社会压力直接传达到了地方政府。

在2014年末和2015年初,包括北京、上海、广州在内的国内十余个主要城市都因互联网专车服务涉嫌非法营运对其进行了严查。需要注意的是,在具体的全国性行业改革指导意见出台之前,各地方政府基于本地情况而采取的措施之间存在明显的差异。在中央的政策导向越来越明确的情况下,各地的具体政策回应态度也相当不同。

传统出租车行业资本此次受到了来自国内和国外互联网资本的双重挑战,一直以来传统出租车行业通过获得特许经营权垄断了出租车市场,通过收取出租车司机的“份子钱”或管理费获利,被出租车司机抱怨为“躺着把钱赚了”。而以滴滴快的为代表的互联网专车平台的出现成为了这个垄断市场中的“鲶鱼”,通过法律规避绕开特许经营制度进入了出租车市场,以更优质服务和低价战略给出租车行业以致命性的冲击;国外互联网资本的入侵即Uber(优步)的进入,原本从事高端服务的优步自从推出私家车加盟的“人民优步”,不但再一次冲击出租车行业,对滴滴快的等国内互联网资本也构成了竞争。然而,私家车上路经营明确违反了相关法律,在各地也成为出租车司机反抗和政府部门执法的重点。

最后,出租车司机是出租车行业改革中反抗最为激烈的利益群体,由于高额份子钱和多年不提升的运价带来的生计压力,出租车司机原本就对出租车公司和地方政府有所不满,如今,出租车司机的矛盾焦点被转移到了对其收入威胁更大的互联网专车服务上,他们最大的不满在于出租车运营与专车运营在资质要求、成本费用和收入之间的巨大落差。出租车司机已经在全国范围内各个城市中展开了大大小小的反抗活动,其中积极的反抗主要体现为罢工抗议,与此同时,一些地区的司机们还通过拒绝交份子钱的方式进行日常消极抵抗,将压力通过出租车公司传达给地方政府交通部门。

事实上,类似的情境在历史上已经多次出现,民国时期的黄包车夫与黄包车行与今天的出租车行业形态非常相似,当更为先进的公共汽车和电力公交车引入中国城市后,人力车夫受到生存威胁,开展了大规模的抗议,1946年汉口黄包车夫的激烈抵抗甚至成功逼迫当局取消了公交车新路线的开辟,阻碍了城市交通系统的正常发展。历史经验对于今天的出租车行业改革无疑也有重要的借鉴意义,实现改革的顺利过渡必须充分考虑传统行业劳工群体的利益。

差异化的地方政府政策

一边是必须适应的新兴业态,一边是法律盲区、监管空白与传统行业力量的强烈反抗,早在中央政府尚未出台全国性出租车行业改革指导意见之前,各地方政府就已经采取了具体的措施来应对迫在眉睫的冲突。其中,5月7日出台的浙江省义乌市《出租汽车改革运行方案》引人注目,方案提出“放开出租汽车数量管控,鼓励‘专车’等多种经营模式,对出租汽车数量实行市场化配置”,其效果如何还待观察,而且,小城市的改革方案是否适用于大城市甚至特大城市也需谨慎考量。如果集中观察北京、上海、广州这三个特大城市,我们可以发现,面临新兴业态的冲击,是从严规范还是开放合作,三地政府的应对存着明显的差别。

北京是三个城市中对网络专车规范力度最强的城市。2015年至6月初为止,北京市交通执法总队已经查处非法运营车辆963起,涉及滴滴专车平台从事非法运营车辆207起,其中私家车161起。2015年1月,北京多个部门就曾经约谈了专车运营企业,提出私家车不能从事出租运;6月2日,北京交通委运输管理局、市交通执法总队和市公安局公交保卫总队又共同约谈了“滴滴专车”平台负责人,明确指出“滴滴专车”和“滴滴快车”业务使用私家车和租赁车辆配备驾驶员,从事按照乘客意愿提供运输服务并按里程和时间收费的客运服务,违反了现行法律法规的规定。根据这一约谈,原本属于“曲线合法”的租赁公司车辆搭配司机形式的专车等业务都将被认定为违法。

上海则与北京形成了鲜明对比,积极开展了与互联网专车企业的合作。上海市交通委与合并后的滴滴快的联合成立了工作组,预计1-2个月内拿出上海约租车管理试点方案。上海市政府还积极促成传统出租车行业与新兴互联网资本的合作,由上海市交通委、四大出租车企业代表和滴滴快的联合建设的上海出租车信息服务平台已经在6月1日正式上线运营,用以解决司机和车辆身份识别、车辆运行信息传送等问题。当前这一系列发展已经为上海的未来出租车行业改革定下了政府与互联网企业合作的基调。

10月8日,互联网专车更是在上海迈出了获取合法性身份的关键一步:滴滴快的专车平台获得了上海市交通委颁发的国内首张网络约租车平台经营资格许可。与此同时,优步也在中国成立了新公司“上海雾博信息技术有限公司”,入驻上海自贸区,将其部分业务在中国境内的服务器上运行。上海无疑走在了互联网专车合法化运营的最前端。

广州的路径与京沪又不相同,推出官方约租车、建立官方网络约租平台等措施表现了广州政府想要在原有出租车行业运营模式下开展专车服务的意图。与北京相比,在打击和规范专车方面,广州主动发起的执法行动明显次数更少且力度更弱。2015年4月30日,广州市工商、交通委、公安部门联合行动打击了Uber(优步)广州分公司,原因是“涉嫌组织黑车进行非法经营”。然而这并没有彻底禁除优步,实际上,广州优步依然在被广泛使用。而针对专车的执法行动仅有一次乘客报警和一次“钓鱼执法”,且两次都因为其他专车司机和路人的现场抗议而没能将涉事车辆放行。

另一方面,广州目前也没有走上海那样的与互联网专车企业合作的道路,而是推出官方约租车,预计投放的2950辆约租车已经完成了招标,依然是由几大传统国营出租车公司中标,约租车通过电话和网络平台叫车,与当前的网络专车类似。10日的两份意见稿出台以后,根据媒体的报道,广州市交通委表示要等最终的实施稿出台之后,才能根据上位法出台地方的细则,目前无法效仿上海的做法。除了根据出台相应的地方管理办法以外,也会加快推出官方的约租车平台“如约”。

北京、上海和广州三地比较来看,北京对改革方向最为谨慎,通过规范手段努力控制现行出租车行业受到的冲击;上海展现了积极应对市场需求和新兴业态的姿态,初步实现了政府与新型资本的合作;广州则努力保持着政府与传统出租车垄断资本的联盟,并在这个框架下努力适应新的市场需求和行业发展。

哪一种应对更符合现在的发展趋势还不宜过早判断,但就广州正在测试中的官方约租车来看,与现在市场上的网络专车相比显然没有价格竞争优势;测试中的官方约租车应用平台“如约”也曾被报道功能简单,与滴滴等现有专车软件差距较大。北京对网络专车的规范管制或许体现了作为首都所必要的谨慎,然而在强烈的市场反馈之下,出台更积极的回应性措施是迟早的选择,这也是上海的开放态度获得较好舆论反馈的原因。广州与上海在应对互联网专车措施上的差异也引起了一些本地舆论的讨论和质疑,地方政府应当如何在确保稳妥的同时不失创新的活力,是当前这场声势浩大的出租车行业改革中值得深思的问题。

*原文载于2015年第一季《公共政策研究季刊》,本文有删改,作者系华南理工大学公共政策研究院(微信号:IPP-REVIEW)政策分析师史英男。

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