祛魅

祛魅| 那些年 TA们一起搞过的残保金

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那些年 TA们一起搞过的残保金

黄诗欣

在传统观念中,残障人士都是作为被动的受助对象而存在,接收着不能、不可以、不应该的规训,而残障者中因为种种系统性的不平等而居高不下的贫困率更极大地阻碍了TA们为自己权利发声的热情和能力。
9月9日,财政部、国家税务总局、中国残疾人联合会共同印发《残疾人就业保障金征收使用管理办法》(下简称《管理办法》和“残保金“)。至此,1995年出台、“暂行”了二十年的《残疾人就业保障金管理暂行规定》终于被废止,被诟病多时的残保金终于有了正式的管理办法。从2010年开始,各地的残障人士开始关注这笔以保障TA们的权益之名而向用人单位征收的费用,并发起了一系列要求残保金公开透明、接受监督的公益诉讼、行为艺术、联名建议、游说两会代表等行动,并逐渐将监督的议题扩展到提出将残保金用于建立有效的就业支持体系之上。
虽然《管理办法》的制定和出台都相当秘密,由始至终都鲜有民间参与的机制,然而在其中还是可以看到残障人士不断倡导的成果。
残保金,实际上是我国的“按比例就业制度”的配套措施——即用人单位需要按照1.5%的比例雇用残障人士,否则将需要按照一定的比例来缴纳残保金。而被征收的残保金按照规定将被用在促进残障人士就业之上。按比例就业制度、又称配额制,广泛地被运用在德国、日本、台湾、巴西等许多国家之中,配合一定的惩罚措施以及就业支持措施,这一制度往往能够不错地起到促进残障人士就业的作用。然而在中国,这一制度并未发挥其应有的作用:不少用人单位要么以“挂靠”的方式、要么直接缴纳残保金,仍然拒绝雇用残障人士,因而税务部门征收到的残保金数目年年增长。然而,这些钱究竟有多少?它们被用来支持残障人士就业了吗?如果是的话,它们被用在了什么地方?使用的质量又是怎么样的呢?在几年以前,这些问题后面都没有可信的答案。
抱着“没有我们的参与,不要乱花跟我们有关的钱”的朴素想法,越来越多的残障人士开始要求残保金的信息公开。深圳的肢体障碍者许平是最早开始关注残保金信息公开并且有所行动的残障人士之一。早在2010年,许平就开始向深圳市残联申请关于残保金的信息公开,却未能从残联处获得任何数据。

到了2011年,许平便一口气向深圳市财政委员会、残联等15个部门申请政府信息公开,要求公开2001到2011年的残保金收支情况。在那时,残保金还是一笔“不为外人道”的基金:所有人都不知道,哪个部门拥有关于残保金收支情况的数据,又是哪个部门实际控制着残保金的使用权。因此,第一个“吃螃蟹”的许平当时向15个部门提出了申请,这样总有一个部门会砸对吧?最后,经过一年多的漫长等待,许平终于收到了深圳市残联的回复,回复中告知了许平08年以来残保金的预算收入和预算支出安排,却仍然没有按照许平的要求公开残保金的收支明细。

许平

在不断的公开申请实践中,残障行动者们终于弄清楚了残保金的实际管理逻辑——大体上是地税代征、财政代管、残联具体使用。因此,税务、财政、以及残联都是推动残保金信息公开的“相关部门”。找准了利益相关方后,残障行动者开始了更加精准的政府信息公开申请行动。在2012年向国家审计局申请该年度的残保金收支情况审计报告公开未果后,浙江的视障人士余修付再次在2013年向财政部和中残联发起政府信息公开申请。在2013年的年底,财政部在对余修付的回复中首次公布了全国的残保金收支信息——“2012年,全国残疾人就业保障金收入为206.07亿元,支出为153.68亿元。”
在余修付得到的具有突破意义的收支信息中,财政部仍然未能公开明细信息。事实上,公开总数而非明细,也成了自此之后相关部门应对残障社群陆续不断的残保金信息公开申请的应对策略。面对这样的情况,残障行动者开始了更多、更坚定的行动,将诉求指向要求残保金的收支明细上。在2013年,听障人士李阳向广州残联、财政局申请公开2001年到2012年的残保金收入总数及收支明细。在两部门未能提供收支明细的答复后,李阳将广州市残联和广州市财政局告上法庭,以公益诉讼的方式来要求对于残保金更多的知情权。

在2014年“李阳案”的二审判决中,广州中院给出了具有里程碑意义的判决:判定广州市残联败诉,并责令其重新答复。然而,在对于李阳的重新答复中,广州残联居然给李阳复印了13年的回复,并且重新加盖了一个公章!收到这一“重新答复”的李阳哭笑不得,于是向广州中院送去了满满一篮自制的“给力”,同时还给残联送了一篮“任性”,并第三次将广州残联告上法庭。这一次,他败诉了。

李阳
残保金公开行动的高潮是2014年的7月2日。这一天,广州的视障人士杨仁良将一封名为《关于公开各地残疾人就业保障金收支情况的联名信》的建议信寄往国务院办公厅丶中残联丶及财政部。这封建议信在短短两个星期内便收集到了来自全国各地的500个签名,其中超过90%都是残障人士。这封联名信首次将原来零星的信息公开申请行动转化为完整的集体诉求。对于组织化程度还相当低的残障人士而言,能够获得五百多个残障社群支持的联名信显然意义非凡。这一联名信提出了两条诉求:
一、明确残保金的各级管理部门和监督部门,严格按照财政预决算的管理规定,定期编制残保金收支的预算和决算报告,并主动向公众公开,接受公众监督;
二、进一步明晰和规范残保金的支出范围,严禁残保金用于与残障人士就业不相关的领域,建立责任机制,并优化残保金的支出结构,在预算中体现。

在2014年的12月3号国际残疾人日,来自广州、湖南、浙江、北京等地的残障人士纷纷通过“求晒残保金”的行为艺术,同时将一封名为《关于建立残疾人就业保障金公开机制的建议信》寄往中国残疾人联合会和财政部,呼吁明确残保金的信息公开主体、规范支出范围、以及主动公布残保金的审计和评估情况。

 

2015年1月,在深圳市残疾人综合服务中心门前,题为“刺破残保金面纱”的行为艺术

这些关于残保金公开的诉求,最终在《管理办法》中得到了体现。《管理办法》第二十条规定,“各地应当建立用人单位按比例安排残疾人就业及缴纳保障金公示制度。保障金征收机关应当定期向社会公布本地区用人单位缴纳保障金情况。”第二十四条则写明,“地方各级残疾人联合会、财政部门应当每年向社会公布保障金用于支持残疾人就业和保障残疾人生活支出情况,接受社会监督”。
当然没有证据表明,这样的公示制度是受了残障社群要求残保金信息公开的影响——事实上,闭门造法的“相关部门”永远是难以捉摸的,然而,这样的新规定,无异是对于曾经参与过残保金信息公开行动的残障社群一个极大的鼓舞。
《管理规定》的颁布出人意料。但在此之前,经过了一波又一波的行动残障行动者渐渐发现,TA们对于残保金使用明细的公开的死磕陷入了僵局。2014年底,财政部发布《关于完善政府预算体系有关问题的通知》,将残保金从“政府性基金”转列为“一般公共性基金”进行管理,以“加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度”。这一转变给了一直要求残保金收支明细的残障行动者当头一喝:当残保金跟其它公共预算混为一体时,要求独立的残保金收支明细公开还是可能的吗?新修订的《预算法》第四十六条规定,“本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项”,而残保金的收支总额正是预算法所规定的“项”,也就意味着,相关部门目前只公开残保金收支总额的实践是“合法”的。
这或许是“依法治国”的体现,既然法律的制定权在当权者手上,自然容易用这一办法来“合法化”自己的行为。可是残障行动者并没有止步于这里。残保金的公开之所以受到广泛关注,正是因为它是残障社群关注自己的就业权利落实情况的切入口,这些死磕背后的诉求,其实是希望残保金能够真正回应残障社群的就业需求,为TA们提供充足的就业支持。
那么,为什么不将诉求转变为监督残保金的使用质量呢?一个重要的转折点在于2015年的两会。在两会开始之前,来自全国各地的30位残障人士给一百多位全国人大代表寄去了一封题为《关于完善残疾人就业保障金使用规范及运行机制的建议》的信,并在陈情信上向人大代表们表达了希望TA们在人民代表大会上代为提交这一建议。建议信不但要求建立公开透明的残保金运行和监督机制,还提出了要合理地扩大残保金直接用于在残疾人就业的使用范围,将残保金用于建立残疾人就业的支持性环境,为支持企业等用人单位的无障碍设施改造、提供工作场所合理便利设施等提供资金支持,为残障人士提供个性化的就业服务,推广支持性就业等残障就业的新模式。最终,汕头的人大代表黄炳章向全国人民代表大会提交了建议,要求完善残疾人就业体系,规范残疾人就业保障金的使用。他的建议得到了30位全国人大代表的联名附议,成为了一份正式的议案。
残障行动者的声音能够得到被立法机构所听见,不能不说是一个小小的胜利。在《管理规定》第三章关于残保金的使用管理的规定中,也首次提出了“补贴用人单位安排残疾人就业所需设施设备购置、改造和支持性服务费用”,算是对于残障行动者诉求的回应。
“没有我们的参与,不要做跟我们有关的决定(nothing about us without us)”这一句著名的国际残障权利运动宣言也在国内的残障行动者中广泛流传。在传统观念中,残障人士都是作为被动的受助对象而存在,接收着不能、不可以、不应该的规训,而残障者中因为种种系统性的不平等而居高不下的贫困率更极大地阻碍了TA们为自己权利发声的热情和能力。然而,还是有一群残障行动者愿意站起来说话,为自己和自己背后的残障社群、也为一个更加平等美好的社会。

——此文献给我素未谋面的许平大哥,愿您在天堂看到也会感到欣慰

作者:黄诗欣,伦敦政治经济学院社会学硕士, 残障权力倡导者
作者:罗元婕,微思客“祛魅”版块编辑
校对:几道
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