思法| 中国立法官僚的兴起与封闭

★本文经《文化纵横》授权推送,如需转载,请与该刊物联系。图片来自新华社。

编者按: 人们往往更关注“法是什么”,少有追问“谁来立法”。不是意识不到这个问题的重要性,正如本文所说,立法的专业化、技术化,正使得这项活动走向封闭。本文以历史的眼光,白描立法官僚群体,为读者开启了解中国立法活动的一扇窗。

立法官僚的兴起与封闭——

以1979年至2010年全国人大立法为中心的考察

白龙 周林刚

马克斯·韦伯认为,官僚制一旦完全得到确立,就会成为最难以摧毁的社会结构。如果我们将文 革理解为毛 泽 东有意识地摧毁文官系统以期延续无产阶级革命的尝试,那么,这段历史正好从另一个角度无可辩驳地佐证了韦伯的这个论断,因为这一尝试支付的成本实在太高。文 革之后,文官系统很快重新建立起来。1979年突击立法的七部法律中,四部是与重建文官系统相关的,即地方组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法。

然而,对1978年以来中国的文官系统,不能简单地以“重建”或“恢复”这样的视角来观察。这个官僚系统不但在持续壮大,而且在走向封闭。在韦伯的政治思想框架中,有一个政治的环节——不论是具有卡里斯玛特质的领袖,还是作为政治家竞技场的民选议会——高居于官僚体制之上,以与官僚制不同的政治逻辑运作,驾驭并主宰这部现代机器。但是,就中国的情形来看,立法机关这个政治机构同样卷入了官僚化的逻辑之中。这一发展趋势不能通过普遍的理性化进程加以解释。符合这个理性化大趋势的,只是部分严格意义上的技术性方面;而在另外一些问题,尽管也以技术面目呈现出来,却只是由于民主不足造成的。在此,官僚化的技术面向乃是民主正当性的替代品。

本文的目的,是通过对1979年以来中国立法机构及其人员构成、立法内在逻辑的考察,试图说明:作为中国特色官僚体系中的一环,“立法官僚”群体开始作为文官系统的一部分兴起;立法机构和立法过程也受到了官僚化进程的影响,产生了“技术化立法”的时代特征。尽管在中国语境中,“官僚”或“官僚化”常常含有道德贬义,但本文仅在政治社会学的意义上使用它,而不含任何道德色彩。

一、立法机构的变迁

立法机构内部专门机构的设置,是官僚化趋势的制度载体。在此,试以全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委等立法操作部门为例,对此作一说明。

1979年2月23日,第五届全国人大常委会第六次会议决定成立全国人大常委会法制委员会。3月19日第一次全体会议之后,法制委员会在三个月的时间里突击制定了七部法律。同年6月18日,五届全国人大二次会议对这七部法律进行了审议,并于7月1日通过。作为过渡时期的产物,这一时期的法制委员会扮演了实际立法者的角色,但是对于其法律地位、工作职责、立法权限和程序,宪法及相关法律还没有明确规定——根据1978年宪法第22条和第25条规定,立法权集中于全国人大,常委会只能制定法令,不能制定法律。

1982年宪法通过以后,根据第58条之规定,全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。1983年6月,第六届全国人大第一次会议决定设立全国人大法律委员会(简称法律委)。按照1982年全国人大组织法第37条第3款之规定,法律委员会的职责为:统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案;其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

为什么要在全国人大下面设置一个专门的法律委员会呢?据原全国人大法工委主任顾昂然回忆,一是因为人少,便于分门别类讨论问题;二是专门委员会成员对有关问题比较熟悉,研究能更深入;三是便于提议案的单位和部门列席专门委员会的会议,发表意见。

在这种情况下,法制委员会已经完成其作为立法部门的过渡时期使命,因此,1983年9月2日,第六届全国人大常委会第二次会议将其改名为法制工作委员会(简称法工委)。根据全国人大组织法第28条之规定,常委会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常委会任免。

法律委和法工委的区别在于,首先,两者机构性质不同。法律委是人民代表大会的常设工作机构,而法工委是人大常委会的一个内设办事机构;第二,职责和法律地位不同。法律委的职责是在本级人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案等,而法工委不是提议案的主体,也不享有对议案审议的职权,其主要职责是协助常委会做好有关方面具体工作,如立法前的意见征集、执法检查等;第三,组成人员不同,法律委的成员由同级人大代表组成,其中有相当的委员还是同级人大常委会的委员,而法工委的组成人员是按相应的行政级别由人大常委会任命产生的。

但是这些“规范上”的差异并不能说明问题的本质。上引顾昂然的说明提出了法律委的三项功能:审议、专业知识、吸纳部门意见。在这三项功能中,专业知识可以归入官僚化趋向,这一点较为明显,无需赘述;但吸纳意见,尤其是部门意见这一方面,需要加以强调。从这项功能,我们得以审视日常政治实践中习以为常的一些现象,比如部委在立法过程中对立法权的争夺,实质上已经落入制度设计者最初构想范围之内。所以,我们不妨认为,法律委这一似乎有意区别于法工委这个官僚机构的部门,实际上正是为了将其他官僚机构纳入立法过程之中。至于审议这项功能,也必须放在法律委作为一个专门机构的角色上来理解,而且它的成分正是由专业知识、意见吸纳这两个方面来确定的。

按照韦伯在《支配社会学》中的定义,典型意义的官僚是由上级任命的。由被支配者选举出来的官僚,不是纯粹的官僚类型。从这个角度看,全国人大法律委员会并不符合这一定义。但是应当注意,根据全国人大组织法第35条第3款之规定,各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过。至少从我国的政治实践出发看,这种“提名”带有很强烈的任命含义。另外,全国人大组织法第35条又规定,各专门委员会受全国人大领导;在全国人大闭会期间,受全国人大常委会领导。因此,本文将作为专门委员会的法律委也视为中国官僚制的组成部分。

二、人事与制度

钱穆认为,要讲一代的制度,必先精熟一代的人事。立法机构的内部变迁,还需要由人员构成这个更具体的现实方面来充实。机构的性质在一定程度上决定了人员的行为方式,而人员自身的特质,也同样会塑造这个机构的性格。通过统计1983年以来全国人大法律委员会主任委员名单,和1979年以来全国人大常委会法工委历任主任名单,可以得出以下初步结论。

1. 职业立法官员的兴起

在第五、六、七届全国人大时期,法律委主任委员或法工委主任均由全国人大常委会副委员长兼任。也就是说,这段时期的立法工作基本是权力主导型,直接贯彻中央意志,据彭真回忆,邓小平也曾一度直接过问立法情况。

第八、九届全国人大时期,这一情况发生了改变。法律委主任委员不再由全国人大常委会副委员长兼任,主任委员亦没有在任职届满后任副委员长。两位法律委主任委员薛驹、王维澄具有相似的任职背景,即都从事过党政工作,并都在党内意识形态部门历练过。某种程度上反映出这一时期的立法工作“政治优先”的特点。

除第八、九届全国人大法工委主任顾昂然因年龄原因退休外,从第十届全国人大开始,法工委系统出身的官员开始登上法律委主任委员的职位。这一迹象可以看作是职业立法官员兴起的标志。

职业立法官员具有足够的职业训练和良好的法学背景。以十届全国人大常委会法工委主任、十一届全国人大法律委主任胡康生为例,上世纪80年代末他就在全国人大常委会法工委工作,历任民法室副主任、主任、法工委副主任,是党内著名立法专家。民法学家梁慧星曾回忆,1990年10月,最高人民法院在武汉召开第四次全国民事审判工作会议,胡康生、王胜明(时任民法室副主任)也应邀出席会议。三人私下会谈时就制定民法典达成共识。

现任法工委主任李适时也同样具备这样的特点。李系外交学院外交业务系国际公法专业、中国人民大学法学院民商法学专业毕业,拥有法学博士学位,1984年~2003年一直在国务院法制办工作,有着典型的法律官员履历。

2. 法学家立法者的出现

通过对1983年以来全国人大法律委员会历届组成人员的分析,还可以反映出另一个特点,即法学家立法者的出现和增多。第六届全国人大期间,副主任委员中有两名职业法学家——张友渔和钱端升。张友渔曾任国共谈判中共代表团顾问、《新华日报》社长、中国社科院法学所首任所长等职,是一个政治和法学资历都很深厚的人物。这两点——即“又红又专”——也是“法学家立法者”群体的构成要件。钱端升1924年获哈佛大学哲学博士学位,回国后曾任北京大学法学院院长、北京政法学院院长等职,曾参与1954年宪法起草。

在第八届全国人大期间,随着经济领域立法的加强,一些经济学者如厉以宁开始出现在法律委员会组成人员名单中,但这一趋势没有得到维持。

到了第十一届全国人大期间,法学家群体占副主任委员和委员的比例有所调整。遵循的原则似乎是:法学家都安排为法律委委员,副主任委员由职业立法官员和退休官员担任。在人员比例上,12个委员中职业法学家占6位,分别是民法学者梁慧星、王利明,法理学者石泰峰、信春鹰、徐显明,刑法学者周光权。在7名副主任委员中,乔晓阳、李适时等人都是法工委系统资深立法官员。

3. 立法的封闭趋势

从人员职业构成上看,30余年来全国人大法律委的组成人员呈开放的趋势,亦即从最初的权力主导型向协商型改变,尤其是职业立法官员和法学家立法者的出现和固定,以及有着地方党政领导、行业或部门履历的委员加入,使立法过程本身呈现出一定程度的辩论和博弈色彩。

但是,这种程度有限的开放性只是表面现象,专业化、技术化趋势造就了新的封闭性。相对于更大范围内的民意汲取方面,立法知识这种“支配性知识”的专业化地位,导致立法官僚及其议事规则仍是封闭的。这种封闭表现在立法上,一方面是具有极高的立法效率,另一方面则是话语的封闭,在此,产生了一系列内在于立法者思想内部的价值取向,如法治主义话语、技术主义倾向,以及全球化意识等,这些价值取向在今后的立法中将产生不可忽视的影响。

施路赫特在论及韦伯关于官僚制的论述时指出,随着理性化和支配性知识地位的增强,官僚制本身将通过降低专业知识及业务性知识的权力地位的方法予以稀释,如官员的选举罢免、缩短任职期限、轮调、严格的委任制等。在中国,这种民主的稀释机制在规范的层面也建立起来了,但发挥的实效却并不明显。专业化的支配性知识不但不易被稀释,反而可能更改稀释机制自身的逻辑。这一点,我们尤需注意当下中国政法意识形态当中“科学”范式的重要地位。

另一方面,在韦伯看来,不可避免的是,即使在稀释机制发挥功能的情况下,支配性的知识也很可能与之进行对抗,甚至混入稀释机制本身而使其失效。简言之,专业的立法技术的出现及其重要性的提升,使得官僚制本身的逻辑加强了。立法草案公开征求意见的做法,根本不能作为对这一论题的反驳。仅举社会保险法草案的征求意见为例,统计中比例最高的意见之一,即“公务员应当游离于社会保险制度范围之外”并没有被吸收进最后的成案。因此,公开征求意见的性质,实际上只是科学家的一项田野调查工作,恰恰落在支配性知识的阴影之内。

值得注意的是,在全国人大法律委、全国人大常委会法工委、国务院法制办等机构之间,职业立法官员有相当大的流动性。这一点在法学家立法者和这些机构以及地方党政机构之间亦有呈现。我们隐约可以看到,这种流动性穿透了机构上的分化,正在制造出一架超越性的立法官僚机器。

三、立法的内在逻辑

立法机构在组成上的官僚化,与立法内容之间,是相互呼应的两面。

据国务院法制办网站“法律法规检索系统”显示,从1979年7月到2010年底,除宪法及其四个修正案之外,全国已制定法律581件(含已废止法律)、行政法规1168件(含已废止行政法规)、地方性法规18015件(含已废止地方性法规)。根据官方表态,到2010年底,中国特色社会主义法律体系已经形成,包括现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。面对这样一个庞大的法律法规体系,应该如何理解它的内在逻辑?

1. 政治主导型立法

为了能对这一阶段的立法有一个更具整体性,并且反映细节的观察,笔者摒弃了按长时段划分立法阶段的传统做法,以自然年份为单位制作了四张K线图,分别反映法律、地方性法规、行政法规和部门规章每年的产生情况。得出结论如下:

经过分析可以看到,在全国人大及其常委会方面,立法数量从长时段来说呈稳定增长趋势,每年平均20余项。但是在1993、1997、2002、2004四个年份呈激增状态。

在地方立法方面,1979年的地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力,这是中央—地方关系在立法体制上的反映。调整地方性法规30余年来整体也呈稳定增长状态,但是在1994,1997,2002,2004四个年份呈激增状态,分别出台826项,1778项,1080项和1503项。

通过法律和地方性法规的比较,我们注意到,在1993/1994,1997,2002,2004四个时间点上,二者具有相同的激增特点,这并非出于巧合。

1993年,我国第二次修改宪法,将“国家实行社会主义市场经济”、“国家加强经济立法,完善宏观调控”等内容写入宪法。考虑到配套立法的滞后性,这次修宪可以看作是1993、1994年中央和地方立法激增的原因之一。

1997年中共十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,并明确提出加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。这可以解释为1997年立法激增的原因。

1999年,第三次修宪,将依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略写入宪法;2004年第四次修宪,“三个代表”、“公民合法的私有财产不受侵犯”等内容入宪。同样可看作是这两个年份立法激增的原因。

因此,从这四个年份的情况来看,中国的立法主要还是政治主导型的,每次立法的高峰期都是政治导向的改变而引起。但是这里存在一个问题:1988年是八二宪法的第一次修改,将“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”写入宪法。而在1988年以及之前,无论是全国还是地方,都没有出现立法的激增,为什么会出现这一情况?

2. 由行政立法推动的立法进程

为了回答这个疑问,我们需要分析一下1979年以来的行政法规立法情况。

作为最高国家行政机关,根据宪法第89条第1款之规定,国务院可以“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。”因此,制定行政法规是宪法赋予国务院的一项重要职权,也是国务院通过立法实施国家管理的重要手段。数据分析显示,1982年~1988年,行政法规的公布数量持续走高。尤其从1984年~1988年间,增长幅度尤为突出。1982年宪法赋予国务院关于行政法规的立法权,这在立法数量上得到了迅速的反映。

换言之,1988年之前的立法任务,主要是由行政立法承担的。在统计中我们发现,1984年~1988年这一时期的行政法规大都与经济体制改革有关。也就是说,从1984年开始的中国城市改革,主要是靠行政法规及其背后的行政力量主导的。

部门规章的公布情况也为这一判断提供了支持。根据宪法第90条第2款规定:各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。从1984年开始,部门规章的公布呈激增状态。一直到1987年共136项部门规章中,除一项关于国际信托的通知外,全部为海关总署制定或涉及海关。在1988年制定的49项部门规章中,也是以海关总署为主,另有经贸部、经委等部门规章。

因此,我们不妨说,中国的部门立法,乃至作为改革开放符号的立法,是从“海上”开始的。行政法规和部门规章,是中国立法的先行者和引导者,是它们而不是法律和地方性法规,走在了政治风向的前面。1979年至今中国法律层次的内在逻辑,如果从推动力上来说,毋宁说是由国务院及其相关部门的行政立法推动的,而不是由全国人大和地方各级人大及其常委会推动的。

历史地看,30年来的立法实践,采取了官僚体制先行的方式。政治学界常常用“政府主导型”来解释我国的变迁模式。但是,从立法的法学角度来看,这一变迁方式是试验性立法或立法经验主义的表现。立法领域的官僚化现象深深地镶嵌在这个经验模式当中。而政治主导这个侧面,揭示了立法工作的工具性地位。经验主义的试行立法模式、立法的工具性结构定位,再加上立法民主性有限,这三者或许可以说明,何以立法的思维、体制、方式等方面,都塑造出了技术化的性格。

结语

2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》,对全国人大、全国人大常委会立法程序等内容进行规范,确立了法律委对法律案统一审议的原则。

这一原则的形成经历了一个曲折的过程。以1993年为标志,这一年是中国法律公布的高峰期,同时也是各专门委员会对立法权展开争夺的一年。据顾昂然回忆,这年11月3日,全国人大常委会召开各专门委员会负责人座谈会,会上提出了要不要法律委员会统一审议和法工委角色定位等问题。顾昂然在座谈会上提出,一方面要加强各专门委员会对有关法律的审议,提出审议意见,一方面要加强法律委员会对法律案的统一审议,这是为了“维护法制的统一,避免各项法律相互矛盾,互不衔接”。在对法工委工作的说明上,顾昂然强调了它的任命而非选任的文官制度特点、专业性特点和工作机构性质。关于法律起草问题,顾昂然提出“基本的、重要的法要统一起草,部门参加,但不能由部门牵头,同时要把重要问题事先研究,请示中央决定。”这次座谈会“坚持统一审议”的原则后来也贯彻到了《立法法》中(见《立法法》第18条、第31条)。

统一审议原则的确立,似乎有法制统一性这一宪法原则的充分根据,但在官僚化的背景之下,它反而强化了立法过程的封闭性,即上文提到的作为“支配性知识”的立法技术的支配地位——因为立法过程从此往后都要经过这个机构的“格式化”。随着1997年十五大确立“依法治国”基本方略,法治话语开始成为主流媒体和官方文件中的高频词。与之相伴,一个技术化的立法时代,或许已然成为我们生活于其中的现实。

白龙,《人民日报》评论部记者;

周林刚,华东师范大学政治学系讲师。

编辑/杨林毅 校对/宋韬
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