思法| 他们这样揭示真相——英国的公共调查制度

★本文发表于《南方周末》(2011年9月26日),经作者授权,由微思客推送。如需转载,请联系作者。封面图片来自新华网。

他们这样揭示真相——英国的公共调查制度

葛峰

在英国,公共调查已经成为民众生活的一部分。凡公众可能关注的公共事件,都会有调查小组进行公共调查并公布报告。调查范围十分广泛,从小区管线架设到有全国影响力的事件——公共服务设施的缺陷、公务人员腐败案件、监狱里的非正常死亡、影响重大的交通事故、知名人物的死亡以及公共卫生事件等等,都会成为调查对象。

调查“窃听门”

近期最有名的公共调查案件,是刚开始的针对默多克“传媒帝国”旗下的《世界新闻报》“窃听门”事件的调查。“窃听门”事件发生后,除了议会举办该案的听证会,司法机关介入并拘捕大批涉案人士外,英国的公共调查制度也逐步启动。

2011年7月6日,英国首相卡梅伦向议会宣布,将召集一个由上诉法院资深法官布莱恩·亨利·利文森爵士领衔的六人调查小组,对“窃听门”事件进行调查,反思英国报纸的媒体伦理及媒体文化。7月20日,卡梅伦宣布调查范围不限于报纸行业,扩大至对广播电视和新兴社交媒体的调查。

除利文森法官外,成员包括《金融时报》前董事长,著名人权机构“公民自由委员会”的主任,英国通信管理局前局长,英国电视广播公司新闻4台前政治新闻编辑,《每日电讯报》前政治新闻编辑以及西米德兰兹郡前警察局长。被调查人员则包括报纸经营者、记者、警察、政府官员及其他相关人士。

调查小组的授权范围包括:了解报社与政府官员及警察的关系;反思现有媒体管理政策的利弊;考虑如何制定高效的政策和法律,以支持媒体自由、建立多元化的媒体和独立于政府的媒体;鼓励提升媒体行业的专业水准和保证媒体自觉遵守职业伦理;分析如何规制政府官员与媒体的关系。此外还需调查报社的非法和不当行为,报社从业人员和大都会警署警察的不当行为,警察接受贿赂的情况以及新闻集团内部管理的失败等。

据目前报道,该调查期限为12个月,调查报告要全文公布并对政府下一步所应采取行动提出建议。

检察官、议会与民间调查

此次公共调查的依据是2005年《调查法》(以下称2005调查法),此前的则依据1921《调查法庭(证据)法》(以下称1921调查法)及其他法令。

英国公共调查组织的类型非常多,有针对各种违法犯罪的个案调查,由检察官主导,具有司法性质;议会和枢密委员会组成专门委员会调查;还有各种民间团体的调查。但这种多体系的调查模式存在一定弊端:有调查权限的司法调查和议会调查的范围太过狭窄,往往只关注专门事件。组建议会专门调查委员会花费巨大,司法调查对证明事实所要求的标准太高,程序太漫长;民间调查往往没有法律所保障的调查权限和资金保证,很难收集到必须的证据。

而英国决定彻底改革旧公共调查模式的导火索,是针对因英国军人在北爱尔兰枪杀14名示威民众的“血腥星期天”调查案。

1998年,英国议会根据1921调查法的规定,决议组建由萨维尔大法官领衔的调查小组调查该事件,并授予该小组与高等法院一样的调查权限。这种“法庭化”的调查小组对“程序正义”的保护不言而喻,调查历时12年,调查费用在2008年就达到了1.82亿英镑,近乎原预估费用的两倍。

议会和政府考虑反思1921调查法及现有调查制度的得失,希望在吸取已有经验的基础上,制定一部更好的调查法。新调查法应详细规定公共调查的启动、调查小组的组建及调查结果的公布;明确内阁大臣和调查小组主席的责任;保证调查程序及结果的透明度和可问责性,以实现更快、更高效的调查。

出于以上考虑,2005年4月7日,英国议会表决通过了2005调查法。正是这部法律构成了目前的英国公共调查制度的法律基础。

调查小组的独立性与调查权限

很难准确定义公共事件,但此类事件有些共同点,例如事件造成了较大数量的生命损失,有可能或已危害公共安全和健康,给公众造成极大震惊等。此类事件都会引起公众强烈关注。通过独立调查向公众报告真相,对恢复公众信心有极重要的意义。

根据2005调查法的规定,当已发生的事件可能或已引起公众关注,或某件即将发生的事已得到公众关注,负责管理该事件所涉事务的内阁大臣有权启动公共调查程序,任命调查小组调查该事件。

第一步是组建中立、专业的调查小组。“中立”是独立调查并给出公正结论的前提,是成为调查组成员的首要标准。与被调查事件有直接、间接利益关联的人,不能被任命为调查组成员。调查组成员在获得任命前,应如实向负责组建调查小组的大臣报告自己是否与所调查的事件存在利益关联,获任命后要注意相关言行。

领衔“窃听门”小组的利文森法官,最近就因被人怀疑其中立性而遭遇严重信任危机。有工党议员指出,利文森法官曾在2010年7月和2011年1月参加过默多克女婿举办的两次名流聚会,所以不该成为调查小组的主席。

这一质疑马上有了回应。上诉法院院长说,利文森法官出席聚会经过院长同意。利文森法官的发言人则赶忙声明,利文森法官与默多克的女婿没有关联,聚会之后也没有任何联系。而唐宁街10号则声明,利文森法官在获得任命前已如实向首相声明自己曾参加过这两次聚会,首相认为这不会影响利文森法官和调查小组的中立性。

“中立”还要求调查小组的独立性。虽然调查小组由内阁大臣任命,但成员基本来自于政府外,往往由退休的公务员、法律界人士和专家学者主持,具有独立品格的法官往往会成为调查小组的负责人。小组的独立性、公信力和专业水准,都能得到保障,作出调查结果能为公众相信。

公共调查要还原事实,完善制度,避免惨剧再次发生,其调查授权范围很重要。授权范围由内阁大臣和调查组成员及相关人士和部门充分协商后划定。事前论证和协商越全面,调查计划越详尽,公共调查作用越大。

公共调查的期限不固定,随着事态发展和被调查事件的复杂程度,在法律规定的前提下,负责组建调查小组的大臣有权调整授权范围,这会延长调查期限,耗资巨大的“血腥星期天”的调查时间是12年,“窃听门”的调查时间初步定为12个月。英国很少有短期内出结果的调查,认真的调查无法在短期限内完成。

由于公共调查对公众生活和社会的重要意义,其调查权力必须得到强有力的保证。2005调查法赋予了调查小组收集证据和强制传唤证人接受调查的权力,不配合调查的证人,伪造、篡改、毁损证据的人,将被高等法院审理并定罪。

2005调查法并没将公共事件的调查权垄断在内阁大臣手中,民间调查依然可以自由进行。

民间调查受调查权限和费用限制,而公共调查有财政支持,有广泛的调查权力,所以2005调查法专章规定了其他模式的调查可以转化为该法下的公共调查。只要民间调查所调查的事项符合2005调查法第一部分的规定,内阁大臣可以在民间调查组织同意的情况下,将其转化为政府主导的公共调查。专业、独立的民间调查也受到政府尊重,其结论可成为公众对该事件认识的参照。

公共调查当然要有公众参与和监督,该法规定,公众参与的主要方式是:在公共调查期间,旁听调查听证,翻阅及获取调查小组所掌握的相关证据,但非因法定原因和调查小组主席同意,不得对调查程序录音录像。

公众参与和监督还体现在,调查结束后,调查小组需要向社会公布调查报告全文,公布调查的所有记录和细节,并在合理期限内将调查报告报送给议会。调查费用的明细也要向社会公开。

调查报告不仅包括调查小组所确定的事实,还要在授权范围内给出调查小组对相关制度完善的建议,调查小组内的不同意见也要如实在报告内载明,报告全文在网络上都能自由获得,调查结果要受议会监督。

“血腥星期天”案的第一次调查结果的部分内容受到质疑,议会才在1998年组织了第二次的公共调查。

从英国公共调查制度的立法和实践来看,公共调查的目的正如曾主持过多起公共调查的前英国上诉法院法官,现任英国最高法院大法官克拉克所认为的,“公共调查的目的有两个,其一是确定事实,其二是吸取教训,以保证未来不会出现同样的错误”。

作者葛峰,西安市人民政府公务员。

编辑/杨林毅 校对/之涵

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