酷评 |傅蔚冈 :“加强监管”真的是应对重大安全事故的最佳手段吗?

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经济学视角的分析

✪ 傅蔚冈 / 上海金融与法律研究院

随着工业化、市场化和全球化进程,现代公众切身感受到生活在现代性带来的风险之下,这也对现代社会治理带来了巨大挑战。尽管在贝克之前就有许多学者对此问题进行过研究,但是“风险社会”这一名词的出现,还是一个划时代的现象。

更让贝克没有想到的是,尽管他提出了“风险社会”这一概念,但是到底何为风险,何为风险社会,却众说纷纭。如果说,贝克、吉登斯等社会学家的研究更多是批判性的,注重风险社会对社会不同阶层产生的影响,那么,经济学家对风险的研究,则是出于如何更有效地配置政府资源,而法学家的研究则是从风险社会如何影响权利保护的角度出发。本文对风险社会的思考,将从法学和经济学的视角出发,讨论如何配置公共权力,从而构建一个更有效率的规制体系。

美国人彼得·休伯根据风险影响的范围不同,将现代风险区分为公共风险和私人风险。所谓公共风险,就是那些“集中或者批量生产、广为流通,且绝大部分都处在单个风险承受者理解和控制之外、威胁到人类的健康和安全的风险。”这类风险,是工业化之后的产物,如大规模生产的药品、大型发电站、大型化工厂等。与其对应的是私人风险,“那些分散制造的,地方化的,可受个人控制,或者来自本性的风险。”

在休伯看来,公共风险的出现并不是坏事,而是对传统私人风险的改进。风险一旦变成现实损害,对特定受害者来说是一个不幸,但从整个社会而言,公共风险的存在则是一种善,正是因为某种特定公共风险的存在,才导致更多私人风险的减少。现代社会广为使用的疫苗就是典型一例。疫苗的大幅度推广降低了众多疾病的诞生,但是由于受体和其他因素,也不可避免会产生一些副作用。但是,总体而言,疫苗使用增进了社会的公共卫生。以百日咳病为例,世界卫生组织数据表明,全球每年大约有60万人死于此疾病,而其中多数是因为在婴儿时期没有获得疫苗接种。在美国,在百日咳疫苗大规模推广前的1930年代,每年大约发生11.5万至27万起百日咳,约有5000~10000人死亡。但是,在疫苗推广后,每年大概发生1200~4000起百日咳疾病,只有5~10人死亡。但是,疫苗接种并不是完全没有风险的行为。据统计数据表明,在1997年,美国共有大约100名儿童因为疫苗接种导致死亡。但是,如果仅仅因为可能发生副作用就下令禁止疫苗接种,那将会导致更多的社会风险。正是在这个角度,“更多的私人安全通常是建立在对更多的公共风险的接受之上”。

现代公共风险往往是以大规模的批量生产方式表现出来,因此,当风险酿为事故时,其损害也就表现得格外惨烈。2005年11月13日,中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故,造成8人死亡、60人受伤,并引发松花江水污染事件,进而导致哈尔滨全城停止供水。但是,事故并不意味大规模石化企业并不安全,相反,在现代社会,公共风险的安全程度往往与其规模成正比,即活动规模的扩大,往往也伴随安全程度的提高。

为什么大规模活动往往伴随更多的安全?因为,任何生产过程都存在成本问题,安全也不例外。保持一定程度的安全,就必须要有最为基本的安全投入,这就是所谓固定成本。而小规模活动往往受到规模限制,单位产品的分摊成本极高,因此,这就会限制风险制造者增加安全投入的激励。当风险制造者的活动扩大之后,单位产品分担的固定成本会随之减少,提高安全的激励也会提高。这就是规模效应所导致的安全集约化。

“加强监管”的谬误

面对现代社会越来越多的公共风险,公众的第一反应就是“加强监管”。政府通过实施许可、设定标准、信息披露和经济工具等方式对相关领域进行监管,以回应公众的呼吁。但是,监管加强就能降低公共风险吗?从某种程度来说是如此,高标准会导致产品品质的提高,进而降低产品风险;但在另一面,更高标准往往意味更昂贵的成本,在居民收入未有实质增加的前提下,每次标准的提高总是以一部分低收入阶层的选择余地减少作为代价。这一现象,不仅仅在提升标准方面适用,包括在那些命令控制型的规制手段中,几乎都存在这个问题。

因此,面对市场诸多风险,单纯的“加强监管”并非解决之道。甚至有学者以“规制悖论”为题来讨论此类现象。所谓规制悖论,即指规制导致了与其追求目标相反的效果。美国学者桑斯坦在《规制国的悖论》一文中就指出了四个悖论,而在公共风险领域,则是三个悖论在起作用。

第一,要求采用最佳可行技术却导致阻碍技术进步。“最佳可行技术”(Best available Technology,BAT)是指政府机构要求相关领域企业实施最可行的技术,从而达到减少风险的目的。但研究表明,所谓的最佳可行技术到最后,却往往成为阻碍技术进步的罪魁祸首,其重要原因,就是一旦某项技术被认为是最佳可行技术而被政府机构推行,那么,其他技术就没有被再采用的可能,从而间接阻碍了市场对新技术的创新需求。

第二,为了健康和安全的原因规制新风险,其结果却是让旧风险继续存在,并最终损害健康和安全。公众往往对新技术——也就是新风险——存在更严苛的态度,而对旧风险或自然界本身的风险持更宽容的态度。对转基因技术的种种限制就是一个生动例子:尽管在技术上转基因已经不被视为有问题,但在真正的民用阶段,转基因技术却总会遭遇各种不同阻力。而此类新技术被阻碍的结果,就是积累更多风险,“金大米”在发展中国家的遭遇就是一个新例。

第三,规制过度导致规制不足。以美国为例,该国法律对企业工作场所中的有毒物质做了极为严苛的规定,但是,在具体实施过程中,这些严苛规定都未落实。据桑斯坦分析,其重要原因就是政府意识到,一旦严格依照法律行事,他们就会进而规制到一个不合理的程度,以至威胁整个产业的生存。

既然单纯的加强监管并不能解决问题,那为何公众还是对加强监管情有独钟,而政府也对公众反映“从善如流”?——到目前为止,政府对公共风险的规制已经无处不在,用“上管天下管地中间管空气”形容丝毫也不过分。对此,有两个因素不可忽视。一是相关机构在“加强监管”过程中借机扩大职权。对于行政机构,扩大职权获得更多人员编制是其存在的正当性之一,它将为此寻找各种理由。而在中国,这个问题就可能演变为,相关机构借机扩大职权,加大寻租,谋取更多私利。

另一个因素,则可能是民众对政府的迷信。在中国,由于受长期计划体制影响,企业生产活动在很大程度上依赖于政府,对企业风险的监管也依赖于政府,本该发挥主导作用的侵权法体系总是受到种种限制——消费者既很难对厂家提起集体侵权诉讼,也很难获得巨额赔偿。于是,在许多国家居于辅助作用的监管体系,在中国倒成了最主要的方式,而最主流的侵权法诉讼,则居于次要地位。

对风险的选择本质上是一个权衡问题

正如前面所述,尽管风险一旦酿成事故就会带来各种损失,但公共风险给现代社会带来更多的善则是一个不争事实:飞机的发明给公众提供了更有效率的出行方式;核电的出现使得能源更加清洁;农药和化肥的广泛使用使粮食亩产得以大幅度提高。

既然公共风险的存在是一种善,那么,通过传统侵权法的个案方式来调整,可能就会存在一些问题。在传统的私人风险治理中,一般而言,每个个体遭遇的风险都是独特的,只有个体之间的侵权诉讼,才能使这种补偿正义得以实现。因为个体是风险的受害者,他总有激励去追究导致其损害的风险制造者,通过诉讼,或是其他方式要求补偿。

但在风险社会中,个体面对纷繁复杂的公共风险,他不可能具备完全信息,也无法对公共风险做出理性而正确的应对;即使知道公共风险的危害,但所采取的行动却也可能导致公共风险的增加。一般来说,个体对公共风险的反应存在两种情况:一是针对某项业已存在的公共风险,所有的公共风险承受者都有“搭便车”的愿望——寄希望于其他公共风险承受者采取行动而不愿意自己付出;二是在面对公共风险的时候,个体行动超越了风险所能够承受的成本边界,从而导致该项公共风险消失,但是,代之而起的却是其他更为严重的风险。对此,美国联邦最高法院布莱耶法官曾作过如下评论:

法院还在实施一个侵权法体系,通过迫使生产者或承保人去对他们损害的人予以赔偿,来阻止因过失而生产危险物质。然而,在这个体系中,将确定“太多风险”的任务交给了成千上万不同的陪审团,他们并非以统计学的生命价值为根据,而是根据法庭上那些亟待赔偿的实实在在的受害者们的情况,来回答是否构成太多风险的问题。此体系的结果常因其随机性而遭诟病,博彩式的结果及其昂贵的“交易成本”(即诉讼费用),耗去了赔偿金的很大一部分。

正是因此,面对现代的公共风险,个体的选择模式逐步让位于集体决策机制,风险的可接受程度不再由个体决定,而是通过相关风险规制机构来决定。这些机构拥有大量资源来研究相关的公共风险,当然,它们还拥有法律所授予的权力来决定社会该承担何种程度的风险。公共风险制造者的行为不再像私人风险制造者那般自由,它们的行为受到严格的政府规制,不仅要受到行业准入许可,同时还要严格遵守相关标准,履行相应的信息披露义务。如果说,传统解决个体争议的侵权法是一个零售体系的话,那么,现代的政府规制体系则是解决公共风险的批发机制。

那么,这些机构又该如何选择公共风险,从而避免前面所说的“规制悖论”?很重要的是,要权衡风险:在不同风险中进行“风险–收益”、“收益—收益”和“风险–风险”之间的权衡,也就是“两害相权取其轻,两利相权取其重”。为什么要进行风险权衡?因为,这个世界上并不存在零风险:你享受了收益,就必须承担因此带来的成本。换句话说,一个合适的规制政策,就是选择一个与成本相当的风险。

首先,不存在绝对的安全和卫生。当我们谈及安全和卫生时,潜意识中会认为存在一个安全或者卫生的底线,即任何行为只要达到一定标准,就不再存在风险。但研究告诉我们,这样的底线并不存在。安全性不是一个非有即无的问题,而只是一个程度问题。当我们说某种程度的污染是安全的时候,实际上是指剩余风险能够被接受或者可以容忍,而非指风险根本不存在。任何活动都有风险,只不过概率大小存在差异而已。

其次,安全和卫生需要成本。天下没有免费的午餐,政府制定监管政策需要成本,企业遵守监管需要付出合规成本,监管机构为了监督企业是否遵守法律也需要相应的调查成本。既然政府监管所要实现的目标——安全和卫生——也需要成本,那么,政府监管问题也就转化为:我们愿意为安全和卫生支付多少成本?不同程度的安全和卫生所要支付的成本并不一致:在特定情况下,甚至会出现边际收益递减而成本递增的情况。

因此,在面对现代社会的公共风险时,我们尤其要注意的一个倾向就是:脱离中国居民的收入水平而一味与国际接轨。近年来频频发生的环境、安全和卫生事故,固然暴露出现阶段中国安全水平较低的现实;但在另一方面,这种情况在某种程度也与中国居民的低收入水平相当:你不可能指望一个年收入5000美元的人享有和5万美元的人一样的安全水准。

今年5月份,绿色和平组织出具了一份报告,调查发现国内9家茶企被检测出产品有农药残留。同时,这个报告还传递了这样一个消息,很多符合中国食品标准的茶叶在欧洲是不合格的,而中国的农药残留限量标准竟然比欧洲要宽松30倍之多。消息一旦传出,舆论哗然,为什么中国的茶叶安全标准要比欧盟低,难道是因为中国人不值得享受更好的生活?

当然,所有针对中国食品标准的指责,都有一个隐含前提:那就是食品的标准越高越好。如果纯粹从技术角度而言,越高的标准当然会带来越健康的食品——因为高标准往往意味更少的副作用。问题是,高标准可以在一个不需要支付额外成本的真空中存在吗?甚至,我们是否可以进一步追问:是不是标准高到一定程度,就不会对人体健康产生影响?很可惜,这样的情况并不存在。

从这个角度而言,标准并不是一个单纯的技术问题,而是融合了相关行业从业者现状、消费者收入水平和政府监管机构态度的产物。对于厂家而言,不同的标准会对企业的生产经营带来实质性影响,标准越高意味需要更高投入。当然,“羊毛出在羊身上”,在市场经济中,厂家具有转移成本的能力,最终成本,还得由消费者来为标准成本埋单。

所以,以保护公众安全为目标的强制性标准,实际上是通过缩小或指定消费者选择范围的方式,取消了个人的选择。前文已经指出,不同标准往往意味不同成本,那么,强制性标准实际上也就意味社会要接受统一的产品品质成本。但最为基本的事实是,不同收入水平群体的消费偏好并不相同,一般而言,高收入者对于食品安全往往是风险厌恶型,他愿意为食品安全支付更多成本;而低收入者则愿意接受更高风险的食品——不愿意在这方面支付更多。

由此可见,一个好的标准应该是提供一个基本的安全水平,而不是通过严苛的标准来限制消费者的选择。在基本能够保障产品安全的标准上,不同厂商完全可以根据不同群体开发不同标准的产品,而市场最终会选择哪些产品更受消费者青睐。在这一点上,政府完全不必替代消费者选择何为最好的产品。

如果再回头来看那些环保组织和公众对茶叶标准的批评,绝大多数可能是情绪性的宣泄,对于提高食品安全没有一丁点帮助;甚至在某种程度上也会扣减消费者的福利——尤其是低收入者的福利。不顾一切提高标准必定会对低收入者的福利产生损害,因为标准的提高必然会带来价格的上涨。在许多情况下,那些口口声声要“保护消费者权益”的做法,恰恰是损害了消费者的权益。

消除个体风险偏见

政府选择合理的规制政策当然会对私人行为产生影响,因为他们决定我们使用公共风险的成本;这并不意味私人主体对此无所作为,相反,私人对公共风险的选择也不亚于政府机构,因为,绝大多数的选择还要由个体做出。那么,私人在风险社会中该如何选择?在笔者看来,最重要的就是要消除风险偏见,将个人有限的资源配置到最需要的领域,从而使个体选择更有效率。

那么,个体对公共风险的偏见存在于哪里?主要有两个方面。第一,获得性启发(availability heuristic)。心理学家的研究表明,人们在思考风险时往往会依赖某些启发效应,或者一些经验法则,从而使自己的行为简单化。一个非常简单的例子是,几乎所有乘客都不会介意在购买机票时再花20元买一份航空意外险。但是,却很少有人愿意在买汽车票或者火车票时花1元或者2元购买交通意外险。

是飞机比陆路交通更加不安全吗?显然不是。到目前为止,飞机还是最为安全的交通工具,而陆路交通则是高风险的交通工具。据国际航空运输协会发布的信息表明,2008 年,全球航空事故总体死亡人数为502 人,每百万乘客的死亡率为0.13,这意味着飞机每运送1000万旅客才会出现1人死亡。而全球事故率(以西方制造飞机的每百万架次的损失计算)则为0.81,或每120 万次飞行发生一次事故。陆上交通情况如何呢?据公安部数据表明,2008年,全国共发生道路交通事故265204起,造成73484人死亡、304919人受伤。道路交通事故万车死亡率为4.3,意即每万辆车行驶就会造成4.3人死亡。而这已经是比2007年减少了0.8之后的结果。

航空和陆路交通的安全性,孰优孰劣,可见一斑。但问题是,为什么我们宁愿在安全程度高的飞机旅行时购买航空意外险,但却不愿在风险较高的陆路交通购买保险?一个很重要的原因,是因为单个空难所造成的损害给个体造成了难以磨灭的印象,使得我们产生了飞机比汽车更不安全的印象。

心理学研究表明,一个引人注目的事例能够极大地影响我们的行为,即使这个事例不能揭示任何统计事实。或者像有些学者所说的,“显著的、鲜活的实例会使人们对微小的风险做出过度的反应”。过度反应往往就是高估了同类行为的风险,然后导致一系列行为的扭曲。如果个人针对此类风险作了过度反应,就会导致个人安全程度的降低。一旦社会或者政府对风险形成偏见,那将会导致公共资源得不到合理配置,从而导致更大的公共风险。

一个相关例子是,据中国保险行业协会交强险工作组有关专家介绍,自交强险开办五年半以来,承保亏损累计达287亿元,投资收益累计为114亿元,两者相抵,交强险累计经营亏损为173亿元,经营利润率为-5.2%。而20元一份的航空意外险,则被不少人视之为是暴利行业。

第二,自然的就是安全的。尽管每年有无数人死于自然引发的各种灾难——飓风、地震、山洪和火山,但是绝大多数人并没意识到大自然的危险,相反,则是认为各种人工选择会降低安全,比如,认为天然化学品比人造化学品更加安全——尽管绝大多数的毒物学家并不这么认为。

以每天都离不开的饮用水为例。最天然的水并不总是对人体有益,因为自然界中含有很多对人体有害的微量元素——比如砷,由于土壤和岩石的腐蚀,原本作为无机化合物含砷黄铁矿一部分的砷会被释放到水中。科学家的研究表明,如果经常饮用那些砷含量超过50微克每公升的水,人类往往容易致癌。因此,现代各国对自来水中诸多对人体有害的微量元素都有最大限值的规定,如中国2007年颁布的《生活饮用水卫生标准》中,将砷的最大限制规定为10微克。而历史发展也表明,人类生活饮用水的发展史,实际上就是一个将饮用水去自然化的过程。

但是,不少瓶装水厂家所做的广告,却让人产生另外一种错觉,那就是自然的就是健康的。以农夫山泉为例,其广告语从早期的“农夫山泉有点甜”,到现在的“我们不生产水,我们只做大自然的搬运工”,无一不向观众传递了这样一个信息:大自然的水比自来水更为健康。也正是因此,尽管它的价格不菲,但还有很多人为该产品埋单。事实上,农夫山泉并不是唯一一家利用现代人对原始生态的向往而获得巨大商业成功的企业。在当下社会,以“自然”为噱头往往能让商品具有更高的溢价能力,而消费者对此往往是心甘情愿,趋之若鹜。

但是,有关商家的广告却有误导之嫌,现代社会的瓶装水生产厂家不可能只是做“大自然的搬运工”,而天然的也往往不当然具有健康品质。为了保证用水安全,现代饮用水生产厂家必须具有最为基本的净水设备,只有这样,才能保证产品的最基本的卫生。事实上,即便是那家号称“不生产水,只做大自然的搬运工”的厂家,也是从德国引进当今世界一流的天然水生产线,从法国引进吹瓶设备以及从丹麦APV引进水处理设备。换言之,人工的往往比天然的更为健康。

当然,个人对风险的偏见并不止于这两个方面。不过,对于当下中国人而言,纠正这两个偏见尤为重要。当下国人热衷于有机食品消费,但科学研究却得不出它更有营养与卫生的证据。如果说,消除“获得性启发”有助于个人尊重专业人士所揭示出来的统计学意义上的风险,那么,消除对大自然的迷信,则有利于增强对技术的信心,进而提高个人的消费理性。

结 论

风险社会的到来,社会变得更不安全了吗?回答是否定的。至少从人均可预期寿命这一项来看,在过去30年间的中国,指数增长是显著的;而且,意外死亡数字近年来也在逐年减少。从这个意义上,风险社会给我们带来了更多的安全和卫生,而非相反。这,可能是绝大多数研究风险社会的人所不愿意面对的一个现实。

只要社会还是由人构成,行为由人所控制,个人决策就无法摆脱经济理性的限制。从这个意义来说,从经济学角度分析公共风险可能是最有效的。它可能更有助于帮助我们理解这个世界,以及如何让公共风险更有利于公共利益。

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