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莫惜墨| 马车、出租车与互联网专车——评互联网专车被约谈

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编者按
历史上,出租车行业是在各种竞争对手的抵制之中破土而出的。而当出租车享受到了法律的保护,须臾不可缺少这种保护之后,它就不可救药地成为了一股抵制新生事物与它竞争的力量。
 

马车、出租车与互联网专车——评互联网专车被约谈

王军
6月2日,北京交通主管部门“约谈”某专车平台的负责人,对互联网预约专车侵入出租车特许经营提出警告。主管部门认为,私家车和租赁车配备驾驶员提供有偿客运服务,违反了现有的出租车和租赁车管理法规。
预约专车为市民出行提供了极大的便利,盘活闲置资源,减少拥堵和污染,这些都是有目共睹的。出租车业者抵制这种商业和服务创新,是意料之中的。事实上有些地方已出现了打砸专车的行为。但主管部门直接出面叫停这一群众喜闻乐见、社会广泛受益的新生事物,多少还是有点令人感到意外。十多年来,北京出租车总量纹丝不动、市民对打车难可谓民怨沸腾,但主管部门没有“约谈”“有关部门”和“有关公司”(当然,他们自己就是总量控制的控制者,他们应该被约谈。);出租车司机对高额份子钱叫苦连天,主管部门也没有去“约谈”出租车公司。现在,民众出行稍微便利了一点,他们开始“约谈”了。
回顾城市交通发展的历史可以发现,随着技术的发展,新的、更便捷的交通工具和服务方式总是在取代旧的、落伍的工具和方式;无论旧事物如何抵制和阻碍,新事物总是势不可挡的。历史上,出租车行业是在各种抵制之中破土而出的。而当出租车享受到了法律的保护,须臾不可缺少这种强力保护之后,它就不可救药地成为了一股抵制新生事物与它竞争的力量。历史,总是在不同场景下重新播放。

一、伦敦:出租马车与航运业主

十七世纪,伦敦就出现了出租四轮马车的生意。它的出现激怒了另一群同样从事运输的人。他们是泰晤士河上的从事航运的业主(Watermen)。长期以来,泰晤士河发挥着伦敦交通动脉的重要作用,河运业主们自命为伦敦运输业的主宰,而马车抢了他们的生意。当时河运业的一位代言人(诗人JohnTaylor,1580-1654)还送给马车一个不够文雅的称号——“四处游荡的窃贼”。1601年,河运业主成功游说下议院通过了一部限制四轮马车“过多和过度使用”的法案,并得到上议院的批准。

起初,出租马车只能在固定站点静候乘客租用。随着需求的扩大,1634年,出租马车得到许可,可以沿路招揽乘客。同年,河运业主们向国王查尔斯一世(CharlesI.1625–1649年在位)请愿,控诉出租马车对城市交通和河运业的巨大破坏,要求对在泰晤士河沿岸线路运送旅客(因而与他们有竞争)的出租马车实施数量限制。1635年,王室发布告示(RoyalProclamation)称,出租马车给伦敦带来的拥堵和混乱有损于皇家尊严,因此禁止在伦敦、威斯敏斯特及其郊区乘用出租马车,除非乘客要乘车到三英里以外的地方,也禁止任何四轮马车在以上街道行使,除非车主是为王室提供服务并保证随时预备四匹马为驱动。

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可是,仅两年后,国王本人便发现,出租马车对于王室和贵族以及外国使节、初访伦敦的客人们是十分必要的。于是撤销了两年前的禁令,把禁止改为限制,批准了50个出租马车牌照。1652年,牌照增加为200个。河运业主们还在不懈地控诉和请愿,但无法阻挡出租马车数量的增长。1654年,牌照上限又被宣布为300。

到1685年,出租马车看起来取得了对河运业的决定性胜利。这一年,议会通过法律正式认可出租马车为受法律管制的行业。此后,牌照数量逐年增加。
1800年前后,巴黎首次出现了单马驱动、适合二人乘坐的轻便型两轮马车,被称为“Cabriolets”。伦敦很快引进了这种新型马车。1805年,两名伦敦经营者获得了9个牌照。传统的四轮出租马车面临着走固定线路的公共马车(omnibus)和轻便快捷的二轮出租马车(cab)的竞争。二轮马车不仅速度飞快,而且运费低。从1832年起,四轮马车的牌照可以转而经营二轮马车。随着二轮马车的不断改进(1834年,JosephHansom的新设计获得了专利,他设计的带蓬二轮马车也被称为“Hansom”),威风凛凛但笨重而且过多占用道路的四轮马车逐渐退出市场。1820年代后期,伦敦有1,100辆四轮出租马车和165辆二轮出租马车,但到1840年代中期,四轮马车只剩下了200辆,二轮马车增加到2,450辆。
1833年,伦敦取消了对出租马车的数量管制。因为,道路已被拓宽,路面有所加固,管制出租马车数量的理由(即防止道路拥堵和保护路面)不存在了。这是有记载的较早的一次解除数量管制。随后,伦敦出租马车的数量迅速增长。

二、芝加哥:出租汽车的数量管制

1866年,芝加哥市制定了管制运输马车的城市法规。当时,政府对出租马车发放经营牌照,但没有牌照数量限制。20世纪初,管制法规增加了对马车和车夫的最低标准要求。

世纪之交,新旧交替。出租马车逐渐退出市场,内燃机驱动的出租车登上了历史舞台。1896年,纽约率先引入了电动出租车。1907年,65辆蒸气动力的出租车现身纽约街头。但不到一年时间,内燃机驱动的出租车就取代了所有其他动力的出租车。内燃机车直到1929年才开始迅速而广泛地用于公共客运业。此前,它们只是富人的奢侈品,或者被用作出租汽车。
最初呼吁控制出租车数量的声音来自铁路公司。铁路在出租汽车出现之初就认识到,后者将成为他们的强劲对手。1910年代,铁路公司游说州公共事业委员会,并通过诉讼要求州政府对从事公共运输的机动车(包括出租车)发放牌照,实施数量控制。但是,州商业委员会当时只同意限制在铁路沿线提供固定线路服务的小客车(Jitneys)数量,而没有决定对出租车实施数量管制。

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出租车业起初自然是反对竞争对手所呼吁的数量限制。但很快,出租车公司就发现,数量管制其实对自己很有好处。1929年,出租车经营者全国联合会通过决议,把争取数量控制列为自己的奋斗目标。
1929年7月1日,两家出租车公司的代表在市议会作证。Checker公司的代表说,限制出租车数量将平息司机为争抢客源而发生的斗殴;Yellow公司则指出,限制出租车数量对于确保出租车经营者的偿付能力非常必要——“这是本公司唯一关注的问题”,Yellow公司的代表说。法案的提案人,市议员Toman先生声称,这项限制出租车数量的法案只不过是复制了美国所有大城市的共同做法而已。言外之意是,限制出租车数量已是全国各大城市的通例,作为“大城市”的芝加哥也不应该例外(实际上,纽约1937年才建立数量管制)。芝加哥市议会于1929年9月25日通过了限制出租车数量的法令,规定申请出租车牌照的人必须证明其服务具有“公益性和必要性(PublicConvenience and Necessity)”。事实上,该法令通过后便没有人获得新牌照。
到1960年代末,芝加哥的数量管制已牢固确立,最低费率管制则修改为固定费率制。芝加哥当时最大的两个出租车企业仍然是Checker公司和Yellowcab公司,两家公司的出租车占全市总量(4600辆)的80%。依市政法规,除非全部现有经营者的营运费用(扣除联邦所得税)与总营业收入之比低于84.5%,市议会不会批准发放新的出租车牌照。当然,该费用与总收入之比照例是依据出租车公司提供的数据进行计算。所以,不足为怪,1964-1968年间,Checker公司和Yellowcab公司的这个费用与总收入比从来就未低于94%,实属“微利”行业。此外,市政法规还规定,如果批准发放新牌照,则新牌照应发给已持有牌照的经营者,按照他们已有牌照数量的比例分配。换言之,管制法规公然地保护Checker公司和Yellowcab公司的80%的市场支配地位。
与此相关的一个事实必须指出,Checker公司和Yellow公司背后的所有者或控制者是MorrisMarkin及其家族,而Markin先生从1930年代起就是推动数量管制的一个非常活跃的人物。
今天,芝加哥的出租车管制法规屡经修改,但数量管制和固定费率管制已牢牢地扎根于这个城市。市议会可以自豪地宣称,芝加哥与美国各大城市在出租车管制政策上始终保持一致。管制法规表面上以维护公众利益为目标,但每次重大修改,都受到两大出租车公司的操控。至于管制最初产生的背景和原因,早已湮没于故纸堆中,无人问津。
在美国,许多人(包括许多经济学家)认为,出租车数量管制政策在1930年代的产生,是联邦政府为了消除“大萧条”时期该行业的过度竞争而采取的保护公众利益的正确措施。然而,事实并非如此。
有研究显示,美国许多城市的出租车数量控制早在“大萧条”来临之前的1920年代就出现了。那时,美国不仅没有“萧条”而且颇为“繁荣”。实际上,管制的起因来自三个方面:一是,汽车价格下降,入行成本降低,出租车业迅速扩张。1928年,福特T型车的最低价降至290美元,当时的银行利率也很低,无论购买还是租赁一辆汽车,经营出租车的成本都不算高。二是,公众普遍对出租车的服务质量不满意。三是,深感竞争压力的出租车公司多次警告政府,日益加剧的竞争可能引发司机间的暴力冲突。1920年代,纽约和芝加哥的确发生过出租车司机间的流血事件。
联邦贸易委员会1984年的一份报告谈到上述历史时指出:许多失业工人驾驶着租来的小汽车涌入出租车行业,结果出租车的运价、载客率和单车收入都下降了。要求限制出租车业的政治压力来自美国运输协会(AmericanTransit Association)、大众运输企业、出租车业主全国协会(National Association ofTaxicab Owners)——该协会通过的决议要求建立市场进入和最低费率控制——以及业内的出租车经营者。
可见,出租车管制的原初目的并不是保护公众利益,而是限制竞争、保护出租车经营者的利益。推动管制的力量也恰恰来自出租车业本身。那些关于出租车数量管制可以提高运输安全、降低交通拥堵和减少环境污染的论点不过是事后的合理化解释罢了。
三、小结
四轮马车蚕食泰晤士河航运业的市场,二轮马车取代四轮马车,出租汽车又替代二轮马车,而出租车又一直与各种有固定线路和班次的公共交通车辆争夺市场。市场竞争及其推动的创新是一个新事物层出不穷、领先者不断变换的进程。用历史学家Pratt(1912)的话说,“替代者迟早也要被替代”。
竞争的过程和结果超出了任何人的预见,更不是任何人事先规划的结果。谁也无从掌握影响竞争发展的全部信息和知识。在泰晤士航运主宰伦敦运输的时代,恐怕无人预见四轮马车会在日后盛行;当四轮马车招摇过市,几乎一统天下的时候,谁又能够预见到未来的二轮马车甚至出租汽车的接连兴起呢?
市场竞争推进了创新,也迫使一些旧产业和旧产品退出市场。竞争在开创新机会、新职业和新市场的同时,也威胁到了许多人原本稳定的生意和生计。因此,竞争从来不乏反对者。
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出租车的早期历史表明,人们很早就懂得,管制是限制竞争、保护行业利益的重要手段。泰晤士河上的航运业主在一个多世纪的无数次请愿中,毫不掩饰其借助管制打压竞争对手的企图,尽管他们有时也亮出维持城市秩序和安全的旗号。芝加哥出租车管制故事的内幕重重和跌荡起伏,简直可与该市闻名于世的黑帮传奇相媲美。管制的原始“出身”很难说是清白的。今天,许多人相信,管制出租车是美国政府在1930年代该行业过度竞争损害消费者利益的情形下不得不采取的措施,理论家们为管制的发生装饰上维护公共利益和保护消费者的理想主义花环,但这种事后粉饰与历史真相相去甚远。

出租车管制的最初倡导者是谁?不是消费者,不是政府,也不是出租车业本身,而是出租车的竞争对手:在伦敦,他们是泰晤士河上的航运业主;在芝加哥,他们是铁路公司。但很快,出租车业就认识到,管制不是敌人而是盟友,管制可以保护自己免于竞争。从此,管制的主要动力就来自被管制者自己了。当然,出租车业的竞争对手也很乐见这种形势。如果说,芝加哥市1934年以前的出租车管制意在保护消费者的话,那么,1934年以后,随着数量管制和最低运价管制的建立,真实的管制目的就是限制竞争、保护经营者的市场份额和利润。
芝加哥出租车业之所以能够操纵管制,根据Kitch等作者的观点,一个关键原因是,出租车公司是行业信息的唯一提供者,管制政策的制定和法院判决的作出都不得不依赖于Checker和Yellow公司提供的数据和信息。Checker和Yellow公司以及个体出租车经营者在借助管制限制新竞争者进入市场方面拥有高度一致的共同利益。为了实现这个共同利益,它们结成同盟,联手制造了一个竞争必将摧毁出租车业的神话。
(版块编辑/李汶龙 校对/宋韬)
本文原名为《评互联网专车被约谈》,其伦敦和芝加哥出租车发展史部分摘自王军《为竞争而管制》,中国物资出版社2009年,16-29页。本文作者王军,中国政法大学副教授。

 

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