参政!| 专业与民主:香港城市规划中的公民参与

★经作者同意,如果需要,欢迎转载。但请务必按下述要求进行:本文转载自“微思客WeThinker”微信公号(wethinker2014),作者吴望可。

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编者按:本文是参政!主题策划最后一篇。从香港城市规划中的案例着眼,分析在公共决策中,并不具备专业知识的普通民众如何参与专业问题。作者吴望可,北京大学政府管理学院准大四生,主要兴趣是城市规划和城市经济学。

专业与民主:香港城市规划中的公民参与

吴望可

一、 背景介绍:土地,土地

在香港城市发展的过程中,土地的供应始终是一个巨大的难题,从1841年英军第一次登陆到香港以来,填海就成为香港增加土地供应的主要手段(Ng and Cook, 1997)。随着时间的推移,公众对于政府的填海工程的态度也在逐渐发生变化,从没关心到积极地参与到选址。在香港回归以后,围绕维多利亚港的进一步填海工程,公众与政治之间产生了极大的分歧,双方争执的焦点一开始集中在填海工程新产生的土地应该如何使用,随着争论的深入,更多公众开始关注这件事情,特别是由于维多利亚港的独特的象征意义,公众对于填海工程的抗议逐渐升级,最终香港政府选择了妥协——放弃了在维多利亚港周边的一切填海工程计划。这个案例值得我们思考,相比于英美等国较为成熟的城市规划民众参与,香港在从政府主导型的规划向综合规划转型过程中民众参与所扮演的角色更加值得关注,特别是湾仔二期和中环三期填海工程的抗议活动是香港民众第一次深入地参与到城市规划的过程中来,而他们的意见,从一开始不为政府所重视,到最后成为最终的决策方案,这样一个过程也是非常值得探究的。

二、 案例简介

正如上文所述,填海对于香港城市土地供应至关重要。从殖民时代起,香港政府就一直奉行“removing mountains to fill up the sea”的政策,通过填海来满足日益增长的人口和城市蔓延的土地需求,事实上,就连今天香港的CBD,即中环地区,也主要是通过在维多利亚港的填海工程建设的。

中环填海工程第三期和湾仔填海工程第二期都是在80年代由港英政府制定的。简单而言,当时由于中央政府规定了香港政府每年可以拍卖的土地数量的上限(50-hectare ceiling),为了满足经济的发展,香港政府决心通过在维多利亚港的进一步填海工程来增加土地供应。

在香港回归以后,中环填海工程前两期已经完成,政府正计划推动第三期工程。在制定初步计划并进行公示以后,TPB(Town Planning Board,一个由7名政府高级官员和25名社会人士组成的机构,是香港城市规划的最高决策机构)收到了大约70份的反对意见,随后他们挑选了其中比较有代表性的反对意见,并与反对意见代表进行了详细的会谈。在最后由行政长官批准的方案中,填海的面积相较于初始计划有了很多规模的削减。即便如此,一个致力于保护维多利亚港的NGO SPH(the Society of Protection of the Harbour Limited)仍然将政府告到了最高法院(the High Court),不过最高法院的判决支持了政府的计划。

在湾仔填海第二期工程中,尽管TPB认真听取了249份反对意见,并对方案进行了反复的修改,公众依然对最终的填海方案表达了不满,并最终将方案送到最高法院进行裁决。最终,最高法院支持了公众的意见,并且为之后的维多利亚港填海制定了一个原则:除非一个必需的和迫切的的公众原因(compelling and present public need),不允许政府进行任何填海行动。

由于香港是一个法治社会,因此政府不得不对原来的方案进行大规模的修改,并且寻找新的填海方式,直到2011年,政府终于出台了新的方案(Reclamation outside Victoria Harbour and Rock Cavern Development’ to meet the increasing demand of land in Hong Kong.)。从城市规划的角度,在维多利亚港填海是最符合香港发展需求的,但是香港公众却对于这种填海行动的正当性产生了严重的质疑,这种质疑的原因何在呢?

笔者认为主要有四个原因:

第一,政府和公众对于填海土地的使用方式存在争议。我们常常讲内地政府采用土地财政的方式来解决分税制以来财权和事权不对等的矛盾,实际上,土地财政的鼻祖恰恰是香港政府,在香港回归的1997年,土地出让的收入已经占到特别行政区政府财政收入的35%。从政府的角度来说,填海主要的目的是推动经济发展而不是改善人民的生活水平,换言之,填海是发展型政府推动经济增长的一个工具,香港著名的四季酒店和两个国际金融中心就是在中环填海一期的土地上修建的,而中环第三期填海也将产生86万平方米的商业用地。

对于公众而言,他们希望用填海所产生的土地来补充公共住房的不足。除此以外,当时香港刚刚经历了经济危机,公众非常担心新的填海工程会进一步冲击房地产市场,导致中产阶级的房产价值进一步缩水,从而加剧社会的平不等。

第二,受到环境专家的影响,公众担心大规模的填海会造成环境的破坏。举例来说,一个科学研究认为填海会导致地下水的水位波动频率的变化,从而对生态环境造成不利的影响。

第三,维多利亚港在公众心目中的象征意义。回归以后的香港,始终面临着寻找自己身份定位的问题。他们不再是英国的一部分,但是他们对于大陆也没有任何的归属感,甚至于在特别行政区政府成立六周年的当天,50万香港民众走上街头(香港总人口在2014年大约为700万),抗议特别行政区政府通过的“爱国法案”(Article 23 of the Hong Kong Basic Law)。对于迫切需要定义“香港人”内涵的普通香港人来说,维多利亚港从一个简单的港口变成了他们身份的一个象征,因此,公众所要保护的不再是一个港口,而他们作为香港人的身份认同。

当然了,除了上述的三个原因,笔者认为最深层次的原因在于香港人的政治参与热情。在英国政府统治时期,由于政府的高压政府和经济上的成功,香港人大多在政治上处于一种冷漠的状态,只关心经济上的成功。然而,随着经济水平的提高,特别是英国政府在撤离香港前夕给予了香港人一系列的“民主权利”,香港人的政治参与热请开始高涨起来。举例来说,在1997年,一个“save our Harbour”的政治活动,就获得了17万香港居民的签名支持,这种政治参与热度在港英政府时期是难以想象的。笔者个人认为,这反映了刚刚从高压政府手中解脱的香港民众迫切地希望表达自己的政治观点,特别是由于他们对于大陆中央政府根深蒂固地怀疑,他们非常担心特区政府的决策会受到“来自北京的干预”,并且非常迫切地希望证明香港和大陆的一般城市是不同的。在笔者与一些香港朋友交流的过程中,他们反复强调的是,虽然上海和北京等城市从外观上与香港已经别无二致,但是由于政治制度的不同,香港仍然是非常独特的,特别是香港的民众能够决定自己的政府做什么,而内地居民在这种权力上仍然十分有限。笔者推测,香港人长期以来形成了自己优于大陆的观念,由于经济上香港受到来自上海等城市日益严重的挑战,特别是由于近年来香港贫富差距进一步拉大(2009年基尼指数全球第一),普通香港人的生活水平与国内一线城市之间的差异已经很小了,所以香港民众希望透过强调自己的政治权利,来显示自己相对于内地居民的优越感。

三、 结论和启示

回到城市规划与民众参与的问题,城市规划中是不是应该有民众参与呢?一般的城市规划者往往将城市规划视为一门科学,普通民众难以理解,因此城市规划者希望民众能够尊重科学,对于城市规划者来说,既然民众不会去干预量子力学的研究成果,也不感兴趣原子能发电的设备原理,他们为什么要去干预城市要怎么样规划呢? 在本文所述的案例中,规划师对于中环和湾仔的填海工程进行过反复的论证,他们甚至有一个完整的模型对于填海会造成的生态破坏进行模拟,证明填海对于生态的破坏将是在一定限度内的。在经济利益的分配上,他们认为,政府在填海中获得财政收入最终还是会用在民众的保障房需求上,只是在高价的填海土地上直接兴建民众的保障房实在有些得不偿失,也不符合地价的原理。

笔者有幸选过香港规划署的前负责人潘国城先生的一门课。他曾经告诉过笔者,在他前往英国接受培训的时候,英国规划部门的负责人告诉他,千万不要引入民意参与制度,否则你们会一事无成。

那么香港的实际情况又是如何呢?而潘先生在课堂上也一再提到,尽管香港城市规划的民众参与过程有法律制度的保障以提高效率,比如法律明文规定,在规划方案公布九个月内必须形成民众参与意见,并上交给行政长官批准,但是在实际民众参与的过程中,民众只是一味的反对,而完全不顾实际情况。尽管政府官员会事先将会议材料发送给民众,同时在会议上会对规划方案进行详细地解说,但是民众往往只是根据自己的喜好来进行判断。就像在中环和湾仔的案例中那样,民众反对的原因未必是非常科学的,可能是出于自身利益考虑(填海土地的分配),可能是受到所谓专家的影响(环境的破坏),也可能纯粹是一种个人的执念(维多利亚港是香港的象征),对于五花八门的反对意见,规划部门尽管反复解释,也无法使得所有民众最终接受,只得不断修改方案,直到主要的反对意见被解决。最终的规划方案,往往不符合科学的最优,而是一种妥协的产物。作为一名规划技术部门的负责人,他认为公众参与降低了规划的效率和科学性,但是他也承认这种参与的必要性。城市规划毕竟不是一个简单的科学,作为一门社会科学,城市规划和每个人的生活密切相关,城市中的每一个人都会被城市规划所影响,尽管我们有时候无法意识到这种影响。

城市规划中民众参与的限度,如果说欧美在一定民众全面参与的极端,那么大陆还在一个几乎没有民众参与的对岸,而香港恰恰处在一个中间点,从这个意义上讲,香港的探索将为大陆的转型一个更具参考价值的借鉴,更不必说我们都共同面临土地财政的退出和发展型政府转型的问题。

 

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